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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：34816812 日期：2024年10月23日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求作为持有高级学位的专业人士的第二优先移民分类，并寻求对附属于该 EB-2 移民分类的工作邀请要求及因此对劳工证要求的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的 EB-2 分类资格，但未能证明豁免所需的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。虽然本办公室在上诉中进行重新审查，Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，但本办公室认为本案发回重审是适当的。审理主任关于申请人是否符合 EB-2 分类资格的结论似乎与记录中的证据相冲突，致使该决定不足以进行上诉审查。因此，本办公室将撤回审理主任的决定，并将本案发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、EB-2 分类
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域特殊能力个人的基础 EB-2 签证分类资格。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。8 C.F.R. § 103.2(b)(1) 的规定要求申请人在提交申请时即确立其所寻求福利的资格。
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申请人于2023年10月提交了本申请。提交时，申请人是[已隐去]工商管理硕士（MBA）项目的在读研究生，预计完成日期为2023年12月。由于申请人在提交时尚未完成其 MBA 项目，为符合作为高级学位专业人士的 EB-2 分类资格，其必须证明其持有美国学士学位（或外国同等学历），并随后在专业领域具有至少五年的渐进式学士后经验，二者合计被视为等同于美国硕士学位。申请人提供了证据以证明其完成了尼日利亚一所大学的会计学学士学位及相关课程，并依据其学士学位与作为公共会计师的若干年工作经验的组合来确立其 EB-2 分类资格。
当审理主任发出补充证据请求（RFE）时，其认定申请人已确立作为持有高级学位的专业人士的 EB-2 分类资格，称“申请人提供了其会计学理学学士学位文凭。该学位由巴布科克大学于2006年6月4日颁发。”但申请人未提供任何证据以证明其外国学位等同于美国学士学位。1 此外，其必须证明其美国学士学位（或外国同等学历）之后在专业领域具有至少五年的渐进式学士后经验，二者合计被视为等同于高级学位。
本办公室注意到，申请人提供了其职业简历，列明其学士学位（2006年6月完成）以及自2007年开始的工作经验。虽然申请人的简历有助于本办公室了解其职业背景，但仅凭简历不足以满足其证明在专业领域具有所需五年渐进式学士后经验的举证责任。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375（表明为确定申请人是否达到优势证据标准下的举证责任，本办公室考虑证据的质量、相关性、证明价值和可信度）。相反，美国公民及移民服务局（USCIS）要求提供现任或前任雇主的信函，其中包含撰写人的姓名、地址和职务，并具体描述所履行的职责，以证明申请人的学士后工作经验。申请人提供了一封信函以证实其工作经验，该信函证明其于2019年4月至2022年5月在西非的[已隐去]担任财务总监。该信函还提到其曾担任商业财务经理。然而，未提供日期，也未包含任一职位的实际工作职责详情。同上。因此，该信函不足以了解其完成学士学位后各年度经验的性质。同上。此外，该信函仅描述其2019年4月至2022年5月期间的工作，并非五年期间。同上。最后，本办公室注意到，尽管申请人已独立核实其尼日利亚特许会计师协会会员资格，但该证据不足以证明其在专业领域具有五年学士后渐进式工作经验，从而可被归类为 EB-2 高级学位专业人士。同上。综合来看，该证据不足以满足申请人证明其 EB-2 分类资格的举证责任。同上。
1 为确定外国学位是否等同于美国学士学位，USCIS 审查由美国大学注册与招生官员协会（AACRAO）创建的全球教育电子数据库（EDGE），以确认所主张的外国学位的等同性。见 https://www.aacrao.org/edge。
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二、该事业的全国重要性
如果审理主任在发回重审后认定申请人已证明其符合基于就业的 EB-2 第二优先永久移民分类的类别资格，则其可考虑申请人是否值得对工作邀请要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然本法及相关法规均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可作为酌情事项2 授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有全国重要性；
- 该个人处于有利地位以推进拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请和劳工证的要求将有利于美国。
同上，第889页。
经重新审查，本办公室注意到，申请人拟议为企业和其它客户担任公共会计师的事业似乎不符合 Dhanasar 框架的第一项要件，该要件要求申请人证明其事业具有实质价值和全国重要性。审理主任认定申请人的事业具有实质价值。本办公室同意。然而，目前构成的记录似乎未能确立该事业的全国重要性。
在整个程序中，申请人主张其事业具有全国重要性，因为其将为其提供公共会计服务的实体带来经济增长和效率。申请人主张，由于其精通人工智能和机器学习工具，其能够为企业自动化日常任务，并且凭借其专业知识，这将带来投资决策的更多优化、吸引投资的更多创新、简化业务运营同时最小化风险并提高欺诈检测。申请人援引其在前雇主处创建的一个项目，该项目自动化了其会计流程，并主张该项目带来了收入增长。本办公室承认会计领域很重要，且人工智能和机器学习工具正在帮助企业实现流程自动化。本办公室进一步承认申请人证明其领域存在劳动力短缺的证据。然而，合格工人的短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。而且，正如本办公室在 Dhanasar 决定中所解释的，仅仅在重要领域或职业中工作不足以确立拟议事业的全国重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定拟议事业是否具有全国重要性时，相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室关注“外籍人士拟从事的具体事业”。同上。在此，申请人的主张似乎不够详细或具有证明力，不足以确立其拟议事业的全国重要性。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76；并见 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F.
2 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定国家利益豁免裁定本质上属于酌情性质）。
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Suppl. 9, 15 (D.D.C. 1990)（裁定在移民福利裁决中，机构无需采信结论性主张）。
III. 结论
基于上述理由，我们将撤销审理主任的决定，并将本事项发回重审，以进一步考虑并作出新决定。在发回重审时，审理主任应审查整个记录，包括申请人的上诉，并裁定其是否已确立作为高级学位专业人士的底层分类资格，以及其是否根据Dhanasar分析框架值得行使有利裁量权，以豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证。审理主任可在作出新决定之前，要求提供其认为与裁定相关的任何额外证据。
命令：审理主任的决定被撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
