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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：28945877 日期：2023年10月24日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名物流经理，寻求第二优先移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士，并寻求对此EB-2分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明符合豁免所要求的工作邀请（因而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。此外，申请人必须表明，对工作要求（即劳工证）的自由裁量豁免“符合国家利益”具有正当理由。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 规定，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹，在以下情况下授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性，
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业，以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
关于国家利益豁免，第一项要件涉及特定拟议事业的实质价值和国家重要性。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人意图
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。
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经营“一家提供整车货运服务的配送和物流公司。”² 审理主任指出，申请人未能证明拟议事业的实质价值和国家重要性。在上诉中，申请人主张其符合第一项要件下两项要求的资格。
关于实质价值，在国家重要性的讨论中，审理主任指出，申请人未能确立“在商业、创业、科学、技术、文化、健康、教育、艺术或社会科学等领域”的实质价值。事业的 merit 可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。记录显示，申请人拥有并经营一家配送和物流公司的事业属于商业和创业领域。此外，如下文进一步讨论，申请人还提供了关于物流和供应链管理等各类主题的“有证明力的研究”的文件证据。因此，申请人已表明其拟议事业的实质价值。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室关注的是“外籍人士拟从事的特定事业”。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。尽管申请人主张其提交的“有证明力的研究”涵盖物流与配送、运输和供应链管理等广泛主题，但申请人必须证明其经营企业的特定拟议事业具有国家重要性，而非物流与配送及相关领域和行业的重要性。在 Dhanasar 中，本办公室指出，“我们寻找”拟议事业的“更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”Id. 本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性的积极经济影响，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。
此外，申请人主张其提交了三封专家意见书，这些意见书认定拟议事业具有国家重要性。然而，这些意见书提出了与上文讨论的相同论点，涉及供应链市场、物流、运输和其他一般主题的重要性，而非聚焦于申请人公司的国家重要性。此外，这些意见书未解释申请人的服务和业务如何对我国具有更广泛影响。为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，申请人未能证明其拟议事业如何在很大程度上影响该领域并达到国家重要性的水平。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。同样，记录未通过支持性文件显示其业务如何能够充分超越潜在客户，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响行业或美国经济。³ 例如，尽管申请人的陈述声称
2 见初次提交时提交的商业计划 ~---------------~，以及应审理主任的证据要求提交的更新商业计划。 3 申请人的陈述声称公司目前雇用10名个人。
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公司运营10辆卡车，跨越19个州，但申请人未显示运营10辆卡车如何广泛影响该领域。
此外，尽管申请人提供了商业计划，但申请人未证明其业务所声称的收入和就业预测，即使可信或合理，如何具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为我国提供实质性的积极经济影响。虽然销售预测从第1年的110万美元到第5年的300万美元，但商业计划未确立对区域或国家经济的益处将达到 Dhanasar 所设想的“实质性积极经济影响”水平。Id. at 890。同样，尽管计划声称业务将在第1年创造13个职位到第5年创造22个职位，但申请人未证明此类未来人员配置水平将给佛罗里达州或该地区或更广泛的美国经济带来与国家重要性相称水平的实质性经济利益。例如，申请人未显示此类就业数字将利用该地区大量劳动力，或将在区域或国家层面实质性影响就业创造和经济增长。基于所有这些原因，记录未确立，除了向其潜在客户和员工提供的有限益处之外，申请人的拟议事业具有更广泛影响，达到具有国家重要性的水平，或它将提供实质性的积极经济影响。
由于记录中的文件未确立其拟议事业的国家重要性，如 Dhanasar 先例决定第一项要件所要求，申请人未证明符合国家利益豁免的资格。因此，进一步分析其在 Dhanasar 所述第二和第三项要件下的资格将无实际意义。⁴
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，本办公室认定其未证明符合资格，或以其他方式作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。基于上述原因，上诉将被驳回，每项原因均被视为本决定的独立和替代依据。⁵
命令：上诉被驳回。
4 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人未以其他方式满足其举证责任的情况下，拒绝在上诉中处理替代问题）。 5 电子记录反映，USCIS批准了申请人随后提交的第二优先移民申请。然而，基于本办公室面前的记录及本决定中讨论的原因，申请人在本程序中未确立符合国家利益豁免的资格。
