行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39983227
日期：2025 年 10 月 24 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名工程专业研究生，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定申请人未能证明其有资格获得国家利益豁免，或作为裁量事项不应获批国家利益豁免。本事项现基于上诉由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。一旦申请人证明其符合基础分类的资格，还必须证明其有资格获得对工作邀请要求「符合国家利益」的裁量豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。美国公民及移民服务局（USCIS）可在符合国家利益时，裁量豁免所要求的工作邀请，从而豁免劳工证。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，USCIS 可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
关于基础 EB-2 移民分类，SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。上诉的争点是申请人是否证明豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将符合国家利益。SCOPS 认定，申请人虽已证明符合 Dhanasar 分析框架的第二要素，但未证明符合 Dhanasar 的第一和第三要素。经重新审查，本办公室同意 SCOPS 的认定，即申请人未能证明其拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性。
上诉中，申请人主张 SCOPS 滥用裁量权，未考虑全部证据，并在分析证据时作出错误的法律结论和事实陈述。本办公室不同意申请人对 SCOPS 裁决的评价。
为确定申请人是否以优势证据标准履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。此外，当 USCIS 对申请进行了有理由的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一份证据。Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)（引 Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992)）；另见 Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；Casalena v. U.S. INS, 984 F.2d 105, 107 (4th Cir. 1993)。基于案卷，SCOPS 的裁决是对证据的有理由的解释与考量。SCOPS 确认了所提交的文件并对证据进行了权衡，但认定该证据缺乏证明力。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。如所述，拟议工作及案卷中的证据并不支持申请人的主张，即其工作的潜在影响将对其领域产生更广泛的影响，或具有达到国家重要性程度的意义。
Dhanasar 分析框架的第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于申请人拟从事的具体工作。同上。工作的价值可在多个领域体现，如商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人所从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍人士拟从事的具体工作」。同上。工作比一般职业更为具体，应包含申请人打算从事的工作类型的细节，并描述具体项目和目标。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人主张 SCOPS 错误地将其拟议工作与其作为助理教授的预期就业混为一谈。相反，他坚持其拟议工作是从事研究工作，该工作将与其作为助理教授的就业相分离。他主张其工作具有国家重要性，因为其「对美国在技术领导力方面的目标以及美国更广泛的经济目标具有重大的国家乃至全球意义」。
申请人表示他目前正在[已隐去]攻读博士学位。据申请人陈述，取得博士学位后，他打算在[已隐去]担任助理教授的同时从事研究。就其拟议工作而言，他的研究将聚焦于开发和实施「植根于语言学、认知科学和博弈论的深度学习模型（包括大语言模型）创新算法训练方法」。他的目标是「提升低资源非英语语言和高资源语言专门领域的自然语言处理能力，最终改善全球通信技术和语言可及性」。他坚持其研究将通过弥合高资源与低资源语言之间的差距，改善人工智能的公平获取和使用。此外，申请人的研究旨在通过设计「植根于语言学、认知科学和博弈论研究的优越学习算法」，降低训练大语言模型算法所需的成本和数据质量要求。作为助理教授，他主张将有机会申请联邦资助、聘用研究团队、开展研究、在同行评审期刊和会议上发表研究成果，并为其研究工作寻求专利和许可。
在补件通知回复中，申请人提供了一份陈述，概述了推进其拟议工作的三个计划研究项目。第一个项目聚焦于改进医学领域的机器学习。他主张，由于传统算法不适合医学领域，他打算通过「以计算语言学、认知科学和博弈论的洞见为基础来构建现有学习模型」，研究模型规模更小的更优算法。他解释说，通过与[已隐去]等大学的联系，他将能够利用数据共享协议，与医疗机构和数据保管方开展合作研究，以受控方式访问匿名化的医学数据集。他主张，通过改进医学数据集机构的人工智能，其拟议研究将增加积极的患者结果，如缩短诊断时间和早期选择治疗方案；降低治疗成本；减少复发；并构建更高效的医疗决策。
第二个项目，他打算研究基于语言游戏的更优大语言模型学习算法。此类研究将建立在现有的交互式自我对弈算法行业初步研究之上，以「开发无需任何新数据即可持续改进[人工智能]模型的新方法」。他主张其研究将「产生比现有技术显著更具数据效率的学习算法」，为金融、法律、医疗和公共行政部门提供更具成本效益的人工智能模型。
第三个项目，他将研究算法合谋问题，该问题可能在人工智能模型产生偏差并表现出意外行为时出现。申请人表示，其算法合谋研究将建立在他此前研究的基础上，使用博弈论和多智能体强化学习的方法来理解算法合谋的不良行为。他主张其研究将为算法合谋提供解决方案，以促进公平市场竞争，使消费者、企业和美国经济受益，并将在执法、公共行政和医疗等部门防止歧视。
然而，申请人的陈述仅提供了其三个拟议项目的概述，没有具体细节或支持性证据。申请人描述的项目彼此不同，总体传达的是通过研究语言学、认知科学和博弈论的数据来开发改进的人工智能模型和训练算法的想法。虽然申请人作为美国大学的助理教授开展研究，聚焦于利用语言学、认知科学和博弈论研究开发改进的人工智能算法，可能证明拟议工作的实质价值，但并不支持或证明其预期的全国乃至全球潜在影响，或具有达到国家重要性程度的更广泛意义。此外，申请人表示他目前正在攻读博士学位，虽然打算在完成博士学位后开始其拟议工作研究项目，但他未清楚说明完成博士学位的时间表或开始拟议工作的时间。
作为对比，Dhanasar 案的申请人证明其在空气和航天推进领域开展了研发，更具体地说是涉及 5 马赫以上速度的高超音速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超音速气流的新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交了证据，反映他将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交了大量支持性证据，说明其持续研究将如何帮助美国在高超音速飞行方面保持对其他国家的优势，包括反映其获得政府实体研究资助的文件。同上。
申请人概述了三个不同的拟议研究项目，但未提供 Dhanasar 案所要求的具体细节或文件水平，以支持其主张，即其拟议研究项目有可能对其人工智能领域或其他领域和行业产生所称影响。申请人主要依赖其陈述，没有佐证证据，将其拟议研究工作描述为对推进人工智能领域有价值。他未提供足够证据支持其主张，即其拟议研究项目将更广泛地推进其领域。申请人未详细说明或通过支持性证据证明其计划引入可能传播给该领域或行业其他从业者或被其采用的新技术或进步。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于申请人未这样做，他未能充分证明其在美国的拟议工作将具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性。
虽然申请人主张 SCOPS 错误地驳回了其同事佐证其主张的推荐信，但这些信件及其陈述均未详细说明或证明其计划引入所称的新颖创新进步，而这些进步可能传播给该领域或行业其他从业者或被其采用。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见同上。相反，其陈述和该领域同事的信件主要提供了其此前研究项目的一般概述，未详细描述其拟议工作及所称的新颖创新进步。
例如，案卷中有一封来自[已隐去]计算机科学与机械工程系助理教授的信件。该信称申请人的研究「聚焦于推进算法博弈论和深度强化学习在网约车、交通管理、物流和自主机器人中的应用」。该信总体讨论了申请人将认知科学原理融入模型训练，以开发改进小语言模型数字推理能力的新方法。然而，该信及案卷中其他证据缺乏信息，说明申请人此前在网约车、交通管理、物流和自主机器人应用方面的研究与其三个拟议研究项目（旨在改进医学领域机器学习、大语言模型学习算法和算法合谋引起的问题）之间有何关联。
另一封来自申请人研究同事的信件描述了他们在尼泊尔语自然语言处理方面的共同兴趣，以及他们在为不同预处理方法构建词嵌入方面的合作，包括尼泊尔语构建和编写代码。然而，其研究同事仅讨论了申请人此前的研究工作，未提及他的拟议研究项目。同样，一封来自[已隐去]研究学院研究教授的独立咨询意见表明，作者使用了申请人此前关于语言模型的研究，以增强尼泊尔语处理的技术能力。虽然该意见总体提及申请人正在进行的研究具有重要性，但未具体提及申请人的拟议研究。
本办公室认可申请人的学术成就和贡献，但他未基于这些推荐信及其此前研究工作提供足够信息和证据，以证明其关于提供将影响该领域或任何其他行业的新创新机器学习技术的主张。这些信件涉及 Dhanasar 框架的第二要素，而非申请人拟议工作的国家重要性。Dhanasar 框架的第二要素「将焦点从拟议工作转向外籍人士」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此处的问题是申请人拟从事的具体工作是否具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性。为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作「潜在预期影响」的证据。同上 at 889。
申请人主张其拟议工作有可能影响国家政府倡议，特别是与改善美国医疗和经济相关的倡议，以及承认支持人工智能和机器学习对国家安全及科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步重要性的倡议。例如，他主张其聚焦于改进医学领域机器学习的拟议研究项目有可能克服传统算法方法的局限，从而改变国家医疗体系并支持国家倡议，如美国食品药品监督管理局的倡议。他还主张其关于算法合谋的拟议研究将回应美国联邦贸易委员会和美国司法部促进负责任人工智能的倡议。此外，他坚持其工作涉及推进 STEM 技术的研究，特别是被美国国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术的人工智能技术。为支持其主张，申请人引用了国家倡议，并提交了与人工智能、计算机科学、大语言模型、优先考虑韧性基础设施、可持续工业化和通信技术可及性的可持续发展目标、人工智能对经济和政治的影响以及美国政府人工智能政策相关的文章和报告。
虽然 USCIS 认可与 STEM 学位和领域相关的特定证据考量，「证据必须证明 STEM 工作同时具有实质价值和国家重要性」。参见 6 USCIS Policy Manual, 同上, at F.5(D)(2)。本办公室认可推进人工智能和机器学习以及吸引相关职业合格专业人士、加强我国技术（特别是被认定为关键和新兴的技术）的总体价值，但其总体重要性并不能确立申请人拟议工作本身的国家重要性。见同上。行业或领域的重要性不足以满足 Dhanasar 框架下的国家重要性要求。为支持其主张而提交的证据未讨论申请人的具体研究工作。申请人未充分详细说明其拟议研究——开发和实施植根于语言学、认知科学和博弈论的深度学习模型创新训练方法——或提供支持性证据，以了解其将如何推进 STEM 技术并对其领域产生达到国家重要性程度的足够广泛的潜在影响。
SCOPS 进一步认定，虽然申请人证明其有能力推进拟议工作，符合 Dhanasar 第二要素，但他未证明整体而言豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将有利于美国，即不符合 Dhanasar 第三要素。由于案卷中的文件未充分证明申请人符合 Dhanasar 先例裁决的第一要素，他未能证明有资格获得国家利益豁免。这一认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，因此本办公室拒绝审理并在此保留申请人在 Dhanasar 第二和第三要素下的资格和上诉主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格时拒绝审理上诉中的替代问题）。
III. 结论
由于申请人未能证明符合 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，他作为裁量事项不符合国家利益豁免资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
