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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39987784 日期：2025年10月24日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名顾问兼数据科学家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了该申请，认定申请人未能证明其有资格获得或在自由裁量上应当获得国家利益豁免。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369，375-76（AAO 2010）。本办公室对此事项中的问题予以重新审查。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537，537 n.2（AAO 2015）。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(B)(i)条。一旦申请人证明其符合基础分类的资格，申请人随后必须证明其有资格获得对职位offer要求的自由裁量豁免，即符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）在符合国家利益时，可以授予此项对所需职位offer因而也对劳工证的自由裁量豁免。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 884，889（AAO 2016）提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，USCIS可以基于自由裁量权¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
¹ 见 Flores v. Garland，72 F.4th 85，88（第五巡回上诉法院2023年）（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属于自由裁量性质）。
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- 综合权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
关于基础EB-2移民分类，SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。² 上诉中的问题是申请人是否证明豁免职位offer要求因而豁免劳工证将符合国家利益。SCOPS认定，虽然申请人满足了Dhanasar分析框架的第二项要件，但她未能证明满足Dhanasar的第一项和第三项要件。经重新审查，本办公室同意SCOPS的认定，即申请人未能根据Dhanasar第一项要件证明其拟议事业的国家重要性。³
在上诉中，申请人主张SCOPS滥用自由裁量权，未能考虑全部证据，并在分析证据时作出了错误的法律结论和事实陈述。具体而言，申请人声称SCOPS错误地将她的拟议事业与她的就业混为一谈。相反，她坚持认为她的个人陈述清楚地说明其拟议事业是从事研究工作，该工作将独立于她在_____________担任顾问兼数据科学家的就业。根据记录中的证据，她主张其拟议事业具有国家重要性。本办公室不同意申请人对SCOPS决定的评价。
为确定申请人是否以优势证据标准履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。见 Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第376页；另见 Matter of E-M-，20 I&N Dec. 77，79-80（Comm'r 1989）。根据记录，SCOPS的决定是对证据的合理解释和考量。SCOPS的决定将申请人拟议的研究工作概述为其预期事业，确认了所提交的文件，并权衡了证据，但认定该证据缺乏证明价值。见 Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第376页。如所述拟议事业及记录中的证据并不支持申请人的主张，即其事业的潜在影响将对其领域产生更广泛的影响或具有达到国家重要性程度的意涵。
Dhanasar分析框架的第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于申请人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 第889页。事业的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。事业比一般职业更为具体，应当
² 为符合基础EB-2分类中高级学位专业人士的资格，申请人提交了文凭和学业成绩单，表明她在I__________________Iin I__________________I Georgia获得了化学工程博士学位。根据证据，申请人已证明其为高级学位专业人士。 ³ 尽管本办公室可能不会讨论所提交的每一份文件，但已审查并考虑了每一份文件。
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包括申请人打算从事的工作类型的细节，并描述具体的项目和目标。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual。
关于其拟议事业，申请人表示她打算“将化学与人工智能相结合，以增强药物发现和药物制造，特别是提高药物生产方法的效率和所生产药物的质量，从而加速新疗法的识别和生产，进而惠及公共卫生并促进医疗保健领域的创新。”通过实施先进的数据分析和机器学习模型来优化制药制造流程，她打算“使用预测建模和分析来提高小分子和大分子药物发现的效率和准确性，并将生化研究与计算方法相结合，以开发符合监管指南的个性化医疗创新解决方案。”她计划在自2024年7月起工作的I__________________I担任顾问兼数据科学家期间从事其事业，但强调她的就业并非其拟议事业。相反，她坚持认为她的事业是其预期的研究工作，无论她在何处就业，该工作都不会改变。她强调其研究将在全国和全球范围内传播，超越其雇主。例如，她打算在知名期刊上发表其研究；在行业会议上展示其研究；为其研究方法获得专利以惠及其领域；为制药应用平台开发开源软件工具；以及组织网络研讨会、工作坊和社区参与活动，以鼓励行业专业人士之间的对话。
在其初始陈述中，申请人描述了她在I__________________I担任顾问兼数据科学家的工作职责。她的描述使用了与其所述拟议事业类似的措辞。例如，她表示其工作职责包括“开发和实施先进的数据分析和机器学习模型以优化制药制造流程”，使用“预测建模和分析来提高小分子和大分子药物发现的功效和准确性”，以及“将生化研究与计算方法相结合，以开发符合监管指南的个性化医疗创新解决方案”。她还强调I__________________I是一家全球性制药公司，开创了制药研究，促成了创新药物的开发。
为帮助解释其拟议事业，申请人在证据补件答复中提交了一份陈述，概述了她打算推进其事业的三项拟议研究项目。对于第一个项目，她打算继续研究，开发“专门为科学家用于小分子药物早期发现筛选的预测模型量身定制的稳健不确定性量化指标”。她主张，她的项目将通过提高“在识别有前景的治疗候选物方面预测的可靠性和准确性，从而提高药物发现流程的可靠性”，来应对药物发现中高淘汰率的国家挑战。对于第二个项目，她打算应对导致生产延迟的低效制造工艺挑战。她提议研究“通过[人工智能]增强的数字孪生混合模型实现药物制造中的[产]率优化，该模型将基于物理的模拟与机器学习相结合，用于干燥等关键操作”。对于第三个项目，她打算应对导致药物短缺的质量问题。她将研究“通过使用计算机视觉和统计共形预测的预测性异常检测框架来提高[韧]性，以识别制造偏差”。她解释说，I I已成功实施类似的异常检测方法，挽救了年度供应量。
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虽然她的陈述提供了一些关于其拟议项目的细节，但记录中缺乏证据支持她关于其拟议事业及其具有国家重要性的主张。她概述了三个研究项目，但未提供Dhanasar案所要求的具体细节或文件水平，以支持其主张，即她的拟议研究项目有可能超越其雇主，并对药物开发和制造领域或其他领域和行业产生影响。申请人主要依赖其陈述，而没有佐证证据，将其拟议研究工作描述为对推进其领域有价值。她未提供足够证据支持以下主张：她的拟议研究项目将更广泛地推进其领域，或与I I的顾问和数据科学家通常执行的工作不同。此外，申请人未详细说明或通过支持性证据确立其计划，即引入可能传播给或被他人在该领域或行业中采用的新技术或进步。申请人还必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。参见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于申请人在此未这样做，她未能充分确立其在美国的拟议事业将根据Dhanasar第一项要件具有国家重要性。
作为比较，Dhanasar案中的申请人证明他在空气和空间推进领域进行了研发，更具体地说，涉及速度超过5马赫的高超音速推进系统，并且他开发了一种准确计算高超音速气流的新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交了证据，反映他将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，以及大量支持性证据，说明他的持续研究将如何帮助美国保持在高超音速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映他从政府实体获得研究资金的文档。Id.
她主张，她计划通过学术出版物、行业会议、专利、开源软件工具和社区参与来传播其发现，这表明她的事业将具有超越其雇主的广泛国家影响。申请人强调，她的研究工作在其领域产生了广泛影响，指出她之前的研究工作获得了政府资助、发表在知名行业出版物上，并在行业会议上展示。虽然申请人之前的学术研究可能有助于理解其拟议事业，但此类先前工作主要涉及她是否根据Dhanasar第二项要件处于有利地位以推进其事业。
申请人提出了宽泛的主张，而没有佐证证据，称其研究将影响国家政府政策并推进药物开发和制造领域。虽然申请人主张SCOPS错误地忽视了佐证其主张的推荐信，但这些信件和她的陈述未详细说明或确立其计划，即引入所声称的新颖和创新进步，这些进步可能传播给或被他人在该领域或行业中采用。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。参见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。相反，这些信件主要提供她之前研究项目的一般性摘要，而未提及或描述其拟议事业以及所声称的对药物开发和制造领域的新颖和创新进步。
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例如，记录中包括来自曾与申请人合作并共同撰写研究文章的同事的信件。一封信解释了他们之前研究机器学习分子建模、蛋白质工程以及与生化筛选方案的相互作用动力学。另一封信描述了之前设计光遗传学光开关和开发最佳一锅合成方法以推进药物发现的研究。同样，两封独立咨询意见信主要讨论申请人的先前研究，并一般性地陈述申请人的研究推进了药物开发和发现。虽然这些信件一般性提及申请人正在进行的研究具有重要性，但它们未具体提及申请人的拟议研究。
我们承认申请人的学术研究成就和贡献，但她未基于这些推荐信及其先前研究提供足够信息和证据，以证明其主张，即她的拟议研究有可能提供新的药物开发和制造创新，从而影响该领域或任何其他行业。这些信件虽然有助于理解她先前的工作及其领域，但主要涉及Dhanasar框架的第二项要件，而非说明申请人拟议事业的国家重要性。Dhanasar框架的第二项要件“将焦点从拟议事业转移到外国人”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此处的问题是申请人提议开展的具体事业是否根据Dhanasar第一项要件具有国家重要性。为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。Id. at 889。
申请人主张，其拟议事业与国家政府倡议一致，特别是美国食品药品监督管理局的优先事项，即推进人工智能的使用以加速药物开发，同时保持科学严谨性，承认人工智能是更高效药物制造的使能因素，并减轻因制造质量问题导致的药物短缺。此外，她主张其拟议研究涉及国家倡议，这些倡议承认支持人工智能、生物技术和先进制造对国家安全以及科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，美国国家科学技术委员会认为这些领域是关键和新兴领域。为支持其主张，申请人引用了国家倡议，并提交了关于人工智能对药物发现、制药行业和医疗保健影响、药物发现和审批挑战以及美国制药市场预期增长的文章和报告。
虽然USCIS承认与STEM学位和领域相关的特定证据考虑因素，但“证据必须证明STEM事业既具有重大价值又具有国家重要性”。参见6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(2)。我们承认推进人工智能、生物技术和药物制造、吸引相关职业的合格专业人员以及加强我国技术，特别是被认为关键和新兴的技术的总体价值，但其总体意义并不能确立申请人特定拟议事业的国家重要性。参见id。行业或领域的重要性不足以满足Dhanasar框架下的国家重要性要求。为支持其主张而提交的证据未讨论申请人的具体
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研究工作。申请人未充分详细说明其拟议研究，或提供支持性证据以理解其将如何推进STEM技术，并对其领域具有足以达到国家重要性水平的广泛潜在影响。
SCOPS进一步认定，尽管申请人已证明其处于有利地位，能够根据Dhanasar第二项要件推进拟议事业，但她未能证明，总体权衡之下，豁免工作邀请要求、从而豁免劳工证要求，将有利于美国，即不符合Dhanasar第三项要件。由于案卷中的文件不足以证明申请人符合Dhanasar先例决定的第一项要件，她未能证明其符合国家利益豁免的资格。这一认定的驳回依据对申请人的上诉具有决定性，因此我们拒绝审理并在此保留申请人在Dhanasar第二项和第三项要件下的资格主张和上诉论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和行政机关无须对作出裁决所不需要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能证明其符合Dhanasar分析框架所要求的第一项要件下的资格，她作为自由裁量事项不符合国家利益豁免的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或本属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来签证或其他移民福利的资格。
