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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：26375007 日期：2023年10月25日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名电气工程师，寻求被归类为高等学位专业人士或特殊能力人士。移民与国籍法（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免附属于该EB-2移民类别的职位邀请要求。见本法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）可在符合国家利益时，行使裁量权批准豁免所要求的职位邀请，从而豁免劳工证。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人符合高等学位专业人士资格，但记录未能证明豁免职位邀请要求符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。 I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 移民类别的资格，即作为持有高等学位的专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(B)(i)条。
一旦申请人证明其作为高等学位专业人士或特殊能力人士的资格，申请人还必须确立其符合“符合国家利益”的裁量性豁免职位邀请要求的资格。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相關条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可作为裁量事项，1 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定属裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
II. 分析
审理主任认定申请人符合高等学位专业人士资格，依据是申请人拥有相当于美国电气工程学士学位的外国同等学历，随后在电气工程领域具有至少五年的渐进式经验。见 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（美国学士学位或外国同等学历，随后在专业领域具有至少五年渐进式经验，等同于硕士学位）。由于审理主任认定申请人符合高等学位专业人士资格，审理主任未就申请人是否已证明其为特殊能力人士作出认定。
申请人的拟议事业是在南卡罗来纳州I I设立并运营一家公司，提供电气工程咨询服务，专门从事自动化和机器人技术，尤其是面向汽车行业。审理主任认定申请人仅证明了拟议事业的实质价值。上诉中的问题是申请人是否已证明拟议事业的国家重要性、他是否处于有利地位以推进该事业，以及总体而言豁免职位邀请要求是否将有利于美国。
在认定申请人未证明拟议事业的国家重要性时，审理主任得出结论，申请人未提供充分证据证明拟议事业将对公司及其客户之外产生影响，从而更广泛地影响该领域，或产生重大积极经济效应。审理主任还指出，尽管申请人强调其专业知识和经验作为该事业国家重要性的证据，但 Dhanasar 第一项要点的重点在于拟议事业本身，而非申请人的背景。同样，审理主任指出，尽管申请人讨论了 STEM（科学、技术、工程和数学）专业人士的重要性，但在确定国家重要性时，重点在于申请人意图所做之事的影响，而非职业分类。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见，其中重述了回应审理主任补件通知（RFE）时提出的主张。事实上，申请人的补件通知回应书面论证意见在上诉中基本被重新提交。在该书面论证意见中：申请人讨论了管理分析师和咨询职业、自动化和机器人技术在汽车行业中的益处，以及商业计划中的财务和就业创造预测。然而，该书面论证意见未涉及审理主任就证明拟议事业国家重要性所发现的缺陷。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在未来影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在特定领域具有国家或全球影响的事业，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响，可能具有国家重要性。Id. 此外，以区域为重点的事业仍可能具有国家重要性，例如具有显著潜力雇用美国工人或在经济萧条地区产生其他重大积极经济效应的事业。Id. at 890。
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经审查，本办公室同意审理主任的意见，即记录未证明拟议事业的国家重要性。例如，本办公室同意，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，本办公室重点关注“[非公民]拟从事的特定事业”的潜在未来影响。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。此外，本办公室同意审理主任的意见，即申请人技能、知识和成功记录的证据通常涉及 Dhanasar 框架的第二项要点，该要点“将重点从拟议事业转移到[非公民]”以及他们是否处于有利地位以推进该事业。Id. at 890。
尽管审理主任在决定中指出了这些缺陷，但在上诉中，申请人重述了其专业工作经验和咨询及自动化行业的重要性均证明该事业国家重要性的主张。申请人未涉及或试图推翻审理主任的认定，即这些主张涉及 Dhanasar 第二项要点或整体行业，而非特定拟议事业。此外，申请人未指出审理主任关于申请人未证明国家重要性的认定中存在任何具体法律或事实错误。
在上诉中，申请人将自己描述为具有“无与伦比经验”的“稀有专业人士”。上诉书面论证意见提出了许多令人印象深刻的主张，例如声称该公司将“引发连锁反应，积极影响工作条件、员工安全、参与度和时间效率”，从而改善美国的“生活质量”，以及该事业将“直接促进整个美国经济的改善”。然而，这些主张未得到记录中证据的支持。记录包括申请人的教育资历、工作经验信函、专业计划声明和商业计划。尽管证据表明申请人是一名经验丰富的电气工程师、曾在汽车制造业工作、并打算设立咨询业务，但证据未表明该事业的潜在未来影响包括改善整个美国经济或美国的一般生活质量。
在 Dhanasar 中，本办公室得出结论，STEM 教学相对于美国教育利益具有实质价值，但申请人未证明一名 STEM 教师的活动将更广泛地影响教育领域。Id. at 893。此处情况相同。申请人未证明其拟议事业的益处将超出其自身客户或员工，从而更广泛地影响电气工程、汽车或机器人领域。
申请人未能证明拟议事业具有国家重要性，不符合Dhanasar第一项要件的要求；因此，其不符合国家利益豁免资格。我们认可申请人在上诉中关于Dhanasar第二项和第三项要件的论点，但鉴于认定证据未能证明申请人在国家重要性方面具备资格，我们对记录是否满足Dhanasar其余要件保留意见。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架的第一项要件，我们认定申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，或经裁量后本应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
