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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：18785388 日期：2021年10月26日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（高级学位、特殊能力、国家利益豁免）
申请人是一名总经理，寻求第二优先移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对此EB-2分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任驳回了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。在上诉中，申请人提交了额外文件及一份书面论证意见，主张其符合国家利益豁免资格。
在本程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。该法第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。由于该分类要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此需另行证明豁免工作要求符合国家利益。
该法第203(b)条规定了这一递进框架：
(2) 属于持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的外国人。——
(A) 一般规定。——签证应提供给……符合条件的移民，即持有高级学位或同等学历的专业人士，或因其在科学、艺术或商业方面的特殊能力，将
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在预期上实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益，或美国福利，且其科学、艺术、专业或商业服务由美国雇主寻求。
(B) 工作邀请豁免——
(i) 国家利益豁免。……[司法部长]在司法部长认为符合国家利益时，可豁免(A)项关于外国人科学、艺术、专业或商业服务须由美国雇主寻求的要求。
虽然法律和相关法规均未界定“国家利益”一词，但我们在先例决定Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)中确立了审理国家利益豁免申请的框架。1 Dhanasar指出，在申请人确立EB-2分类资格后，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项2，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：(1) 该外国国民拟从事的事业兼具实质性价值和国家重要性；(2) 该外国国民处于有利地位以推进拟议事业；以及(3) 权衡之下，豁免工作邀请要求进而豁免劳工证将有利于美国。
第一项要件——实质性价值和国家重要性——聚焦于该外国国民拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在预期影响。
第二项要件将焦点从拟议事业转向该外国国民。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，我们考虑的因素包括但不限于：个人的教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。
第三项要件要求申请人证明，权衡之下，豁免工作邀请要求进而豁免劳工证将有利于美国。在进行此分析时，USCIS可评估如下因素：鉴于该外国国民资格的性质或拟议事业，该外国国民获得工作邀请或申请人获得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格美国工人可用，美国是否仍将从该外国国民的贡献中受益；以及对该外国国民贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。在每一案件中，所考虑的因素
1 在宣布这一新框架时，我们撤销了此前的先例决定Matter of New York State Department of Transportation, 22 I&N Dec. 215 (Act. Assoc. Comm'r 1998)（NYSDOT）。 2 另见Poursina v. USCIS, No. 17-16579, 2019 WL 4051593 (Aug. 28, 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属裁量性质）。
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综合考虑后必须表明，权衡之下，豁免工作邀请要求进而豁免劳工证将有利于美国。3
二、分析
审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。有待确定的其余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，我们同意审理主任的意见，即申请人未能根据Dhanasar分析框架第一项要件充分证明其拟议事业的国家重要性。
关于其根据Dhanasar第一项要件提出的资格主张，申请人表示其在美国的拟议事业是利用其公司！[已隐去]提供“专注于商业交易、并购和外国直接投资相关法律及行业事项的商业咨询服务。”5 申请人还解释称，其事业将“通过提供高质量的商业和法律咨询服务以及创造税收和就业机会，为美国整体经济作出贡献。”6
记录中包括关于能够为外国直接投资行业提供法律专业知识的熟练专业人员短缺的文章。此外，申请人提供了行业报告和文章，表明美国的外国直接投资已大幅增加，且这些行业在佛罗里达州和美国可能扩张。因此，记录支持审理主任的认定，即申请人拟议的总经理工作具有实质性价值。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的领域或职业的重要性；相反，我们聚焦于“该外国国民拟从事的具体事业”。见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在Dhanasar中，我们进一步指出，“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。我们还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
3 关于这三项要件的详细阐述，见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。 4 申请人于2020年在佛罗里达州注册了！[已隐去]。 5 在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人提交了一份日期为2020年！[已隐去]的商业计划书。关于未来人员配置，其商业计划书预计！[已隐去]第一年将雇用两名商业顾问和一名营销经理，第五年共八名员工。此外，该计划书预计第一年收入为343,200美元，第五年为772,200美元。然而，申请人未解释这些人员配置和收入预测是如何计算的，也未提供证据支持。 6 申请人提交的商业计划书预计第一年雇用三名员工，总薪资支出为202,000美元，然后到第五年增长至八名员工，总薪资支出为414,162美元。申请人同样未解释这些人员配置和支出预测是如何计算的，也未解释在仅向公司投资20,000美元的情况下，她预计如何支付第一年的薪资支出。
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在其上诉书面论证意见中，申请人指出其背景、教育、工作经历以及在其领域内的专业培训。申请人在其领域内的知识、技能和经验涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将关注点从拟议事业转移到外籍国民本人”。Id. at 890.7 此处的问题是她拟议从事的具体事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们考察记录其工作“潜在预期影响”的证据。尽管申请人的陈述反映其意图向未来客户提供商业和外国直接投资咨询服务，但她未提供充分的信息和证据以证明其拟议事业的预期影响达到国家重要性的水平。在Dhanasar中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Id. at 893. 在此，我们认定记录未显示申请人的拟议事业将足以超越其公司、合伙关系和客户群，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响其领域或行业。
申请人主张其拟议事业“将致力于仅雇用拥有丰富知识和管理咨询服务的高技能美国居民”。申请人表示其事业“将通过协助新企业成长，直接和间接地创造就业岗位”。然而，申请人未证明其拟议从事的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或否则对我国产生重大积极经济影响。具体而言，她未显示其项目的未来人员配置水平和商业活动将为佛罗里达州或美国带来重大经济利益。虽然对I I的销售预测表明这些项目具有增长潜力，但申请人未提交证据证明申请人各项事业对区域或国家经济产生的利益将达到Dhanasar所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890.
此外，尽管申请人主张_..,,.... ________________ __将雇用美国工人，但她未提供充分证据证明其运营所在地区经济萧条、她将在该地区雇用大量工人，或其事业将通过就业水平或商业活动为该地区或其人口带来重大经济利益。申请人也未证明可归因于l _运营的就业或收入增长将实质性影响佛罗里达州或全国的经济活动或税收。因此，申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一项要件。
7 为确立豁免工作邀请要求符合国家利益，申请人必须超越证明其在某一特定领域的专长。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)的法规将“特殊能力”定义为在某一特定事业领域中“显著高于通常所遇水平的专长程度”。根据法规，具有特殊能力的个人通常受工作邀请/劳工证要求的约束；他们并不因其特殊能力而获得豁免。因此，无论某一申请人寻求被归类为具有特殊能力的个人，还是作为持有高级学位的专业人士成员，该个人不能仅通过证明其专长领域内显著高于通常所遇水平的专长程度而符合豁免资格。See Dhanasar, 26 I&N Dec. at 886 n.3.
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由于记录中的文件未确立其拟议事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一项要件所要求的，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。因此，对她在Dhanasar所述第二项和第三项要件下的资格作进一步分析将无实际意义。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定她未确立其符合资格或否则作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均作为本决定的独立和替代依据予以考虑。
裁定：上诉被驳回。
