非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案号：39793541
日期：2025 年 10 月 27 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人请求按职业移民第二优先（EB-2）类别归类，即作为持有高等学位的专业人士，并请求豁免该类别所附的职位邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定尽管申请人符合持有高等学位的专业人士这一类别资格，但申请人未能证明豁免所要求的职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销 SCOPS 的裁决，并将本事项发回重审，以作出新的裁决。
I. 法律
为符合基础 EB-2 类别资格，申请人必须证明其要么是持有高等学位的专业人士，要么是在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。由于该类别要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此须另行证明豁免职位邀请要求符合国家利益。
本办公室在先例裁决 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 中确立了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使裁量权，1 在 EB-2 类别下批准豁免职位邀请、进而豁免劳工证的国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
关于这三项要素的详细阐述，见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高等学位的专业人士类别资格。记录支持该结论。上诉中尚待裁定的其余问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室将把本事项发回重审，以按照以下分析作出新的裁决。
A. 拟议工作
申请人是一名研究科学家，曾在多家科技公司工作，目前受雇于一家总部位于美国的跨国科技公司。申请人最初将其拟议工作描述为有意继续在该公司任职并继续其研究。他对其工作作了如下说明：
作为计算机工程领域的专家，[申请人]的拟议工作是继续开发创新方法，以增强人类与数字平台之间的交互，从而支持智能代理、社交机器人和智能系统等应用。
[申请人]推进其拟议工作的研究至关重要，因为它改善了人机交互的功能与适应性。传统上，语音接口等智能系统仅具有反应性能力。由于当前接口主要是反应性的，主动交互通常不会被发起，从而限制了人机数字平台交互的有效性……这一局限的众多后果之一[：]仅表现出反应性行为的系统无法适应未预见的挑战。由于回避主动性，此类系统无法进行预测性活动，也缺乏长期的目标导向关注。必须创建先进的人工智能算法，以改善机器人助手、语音接口及其他人类与计算机交互系统的适应性、可靠性和性能……[他]通过开发最先进的基于机器学习的建模技术，满足了这一需求。其新颖的预测算法使用户能够体验与智能系统的自然且主动的交互。
除其他益处外，他的工作促进了从虚拟汽车助手到社交机器人辅助技术等先进应用的发展。例如，机器人辅助进食在美国是一个特别重要的关注领域，由于运动功能障碍，美国有多达 180 万人无法在没有协助的情况下进食。虽然机器人辅助进食技术使残障用户能够独立进食，但这些技术并非为在社交用餐场景中运作而设计……因此，显然需要能够适应社交场景以改善用户体验的辅助机器人。汽车语音代理也面临类似问题，因为已知车载语音接口存在影响可用性的低效问题……[申请人]设计了能够准确预测用户注意力和时机的建模工具。他的贡献确保机器人辅助用餐技术和车载接口等应用能够适当且有效地运作。
B. 拟议工作的实质价值与国家重要性
第一项要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。SCOPS 认定申请人提交了充分证据，证明受益人的拟议工作具有实质价值。本办公室同意。
在判断拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。某项工作可能因其在特定领域内具有国家乃至全球影响而具有国家重要性，例如改进的制造工艺。同上。如果记录中的证据表明个人的拟议工作具有重大潜力，例如有助于推进一项有价值的技術或研究领域，则其可能达到国家重要性的水平。2 关于科学、技术、工程或数学（即 STEM）领域的工作，在多种情形下均可因其对美国竞争力或安全的贡献而认定其重要性，例如当其将帮助美国保持在战略竞争对手或当前及潜在对手之前时。3
SCOPS 认定记录未能证明该工作具有国家重要性，称记录未包含关于其具体拟议工作的信息，且申请人未提供支持其主张的实质性证据。SCOPS 称，申请人未解释其“进入所述规模的市场将如何对该市场或整个领域产生积极影响”，并推测“市场本身的规模……不足以支持[其]工作将具有国家影响”。关于拟议工作的任何潜在经济影响，SCOPS 认定记录未能证明其工作将产生超出其雇主或更广泛领域的影响，且达到与国家重要性相称的水平。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 未对其为支持工作国家重要性而提出的论点和证据进行分析。申请人指出支持信详细描述了其工作，例如他开发了一种算法模型，能够“高效检测基于时间的数据异常，同时适应独特模式并优化性能”，其意义包括可“用于基础设施监测技术、金融系统、网络安全平台及其他现实世界应用”。
申请人最初提交了证据，以支持其工作可应用于推进人工智能、人机接口以及传感器处理和数据融合的主张，并提交了证据表明这些技术已被国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术。4 然而，SCOPS 未说明申请人的拟议工作是否会通过促进计算机科学这一 STEM 领域的关键和新兴技术以及辅助技术的发展与进步而产生更广泛的社会影响。SCOPS 未讨论拟议工作是否有助于美国保持在战略竞争对手和潜在对手之前，也未讨论该工作是否有助于我国在盟友和伙伴中实现或保持技术领先或同等地位。
本办公室注意到，除对申请人工作的概述和所提交证据的清单外，拒绝通知中很少提及所提交的证据。该拒绝通知未包含对所提交证据的分析，也未提供 SCOPS 认定申请人未能证明其拟议工作国家重要性这一结论背后的理由。
审理人员的书面裁决必须充分说明拒绝的具体理由。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。当裁决不符合这些要求时，申请人便没有公平机会在上诉中对该裁决提出异议。见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定裁决必须充分说明拒绝动议的理由，以使答复人获得有意义的機會在上诉中质疑该裁定）。
因此，本办公室撤销 SCOPS 关于申请人拟议工作国家重要性的裁定。发回重审后，SCOPS 应按照上述分析审理国家重要性问题。
C. 有能力推进拟议工作
第二项要素将焦点从拟议工作转向个人。为判断个人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：在相关或类似工作中的教育、技能、知识和成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
SCOPS 认定，在考虑这些因素后，所提交的证据未能证明申请人符合 Dhanasar 的第二项要素。
申请人在[已隐去]获得了电气与计算机工程博士学位。就第二项要素的评估而言，个人的教育和技能组合与是否有能力推进工作相关。USCIS 认为，STEM 领域的高等学位——与拟议工作相关且与推进对美国竞争力或国家安全重要的 STEM 领域的工作相关——是应与其他证据一并考虑的一个特别积极因素。5 除学术记录外，记录还包括申请人已发表和已宣讲的同行评审会议论文的证据，以及计算机科学领域第三方专家的信件，说明在该领域顶级会议论文集上发表论文的意义。记录还包括申请人在美国和国外独立研究人员研究中被引用率的证据。记录进一步包括该领域专家详细的支撑信，讨论其研究以证明他在推进拟议工作方面取得的进展，包括他构建机器人辅助进食系统和推进预测性汽车语音接口模型的工作。
SCOPS 未分析申请人的资历如何使其有能力推进特定 STEM 领域的拟议工作——尤其是他在涉及开发算法模型以预测人机交互中异常的狭窄 STEM 领域的知识。SCOPS 的裁决未涉及所提供的关于申请人拟议国家工作或其推进该工作的能力的任何具体信息。例如，SCOPS 称，并非每个进行过原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议研究。在未作进一步分析的情况下，SCOPS 随后称，虽然记录表明申请人“在其职业生涯中[已]进行并发表了一些研究”，但他未证明其“工作已影响研究实践，或已在更广泛社区中产生实质性的积极讨论”。SCOPS 此处的结论性陈述未附带任何对记录中关于申请人工作对其领域他人研究影响的缺陷的引用。
再次强调，审理人员的书面裁决必须充分说明拒绝的具体理由。6 因此，本办公室撤销 SCOPS 关于申请人是否有能力推进其拟议工作的裁定。发回重审后，SCOPS 应按照上述分析审理申请人是否有能力推进其在 STEM 领域的拟议工作这一问题。
D. 整体而言豁免是否有利
第三项要素要求申请人证明，整体而言，豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。在进行此分析时，本办公室可评估如下因素：鉴于个人资历或拟议工作的性质，该个人获得职位邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从该个人的贡献中受益；以及对这些贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来证明，整体而言，豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。Dhanasar at 890-91。
申请人主张其符合 Dhanasar 第三项要素的资格，并表示其拟议工作聚焦于 STEM 领域的一项关键和新兴技术。USCIS 政策手册概述了与 STEM 学位和领域相关的具体证据考量，包括在评估第三项要素资格方面。在评估第三项要素以及美国是否可能从某人入境中受益时，无论是否有其他美国工人可用，USCIS 政策手册指示本办公室将记录中包含的以下事实组合视为强有力的积极因素：
该人拥有 STEM 高等学位；
该人将从事推进关键和新兴技术或其他对美国竞争力重要的 STEM 领域的工作；以及
该人有能力推进具有国家重要性的拟议 STEM 工作。
当工作具有支持美国国家安全或增强美国经济竞争力的潜力时，或当申请得到感兴趣的美国政府机构的信件支持时，对美国的益处被认为尤其重要。7
在裁定申请人是否符合 Dhanasar 第三项要素时，SCOPS 陈述如下：
关于申请人工作在该领域具有影响力的一般性主张[并]不能有说服力地表明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。所提供的含糊和笼统的描述证据价值有限。仅仅重复法规或规章的措辞并不满足申请人的举证责任。同样，USCIS 无需接受主要是结论性的陈述。
SCOPS 此处的总结未指出申请人在记录中提出的任何不具说服力、含糊、笼统、结论性或仅仅重复法规或规章措辞的陈述、主张或描述。SCOPS 对第三项要素的讨论未涉及 USCIS 政策手册中关于个人基于涉及推进 STEM 领域关键和新兴技术的拟议工作而具备资格的内容——即本办公室在上述要点中讨论的那些因素。因此，本办公室撤销 SCOPS 关于申请人未能证明其符合 Dhanasar 第三项要素的裁定。发回重审后，SCOPS 应在对 Dhanasar 第三项要素的裁定中考虑该指引。8
III. 结论
本办公室将把本事项发回 SCOPS，以作出新的裁决。SCOPS 可要求提供其认为与新裁定相关的任何额外证据。因此，本办公室对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
裁定：
SCOPS 的裁决被撤销。本事项发回重审，以按照上述分析作出新的裁决。
