行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39909692
日期：2025 年 10 月 27 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名计算机软件工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并申请豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，SCOPS 认定记录未能证明豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，¹ 在申请人证明以下各项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定在性质上属于裁量）。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，而这是 Dhanasar 第一要素的要求。见同上。
在申请人提交表格 I-140（外籍劳工移民申请）时，其提供了关于计算机科学的概括性信息、关于其资历的信息、推荐信以及一份商业计划书。然而，其并未明确说明该工作将是什么。相反，商业计划书描述了一家公司「处于制造业创新前沿，提供量身定制的尖端软件解决方案以优化生产车间流程」，并拥有「专有软件[可]推荐可执行的策略以优化工作流程」，尽管该计划并未详细说明该软件公司具体将做什么。该计划仅提供了关于制造业、物流和计算机科学的概括性信息。该计划还概述了申请人的资历，并称其「脱颖而出，成为[该公司]的理想领导者」，尽管该计划并未说明申请人在该软件公司将担任何种职位、其工作职责将包括什么——甚至未说明其将管理该公司，而非仅是其为担任该职位的理想人选。同样，商业计划书称，尽管其最终「预期我们的服务将在实体办公环境中管理，我们将在第一年通过从『家庭办公』环境开发我们的平台来保持低成本」。商业计划书未详细说明该软件公司的实体办公环境最终将位于何处。
比这些基本缺陷更为严重的是，商业计划书所载的财务信息，在结合记录中其他信息考量时，令人对其真实性产生怀疑，并削弱了其可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（规定对申请人证据任何方面产生的怀疑均可能削弱支持该签证申请的其余证据的可靠性与充分性）。在申请人提交的表格 I-140「关于拟议雇佣的基本信息」部分，其称其职位名称为「软件工程师」，年薪将为 132,930 美元。相比之下，商业计划书称，在运营第一年，该软件公司将雇佣三名员工，职位名称分别为「控制系统工程师」、「PLC 程序员」和「SCADA 开发员」，其工资总支出将为 135,000 美元。商业计划书进一步表明，该公司将在运营前五年内雇佣 15 名员工。暂且不论申请人在表格 I-140 上所述的职位名称与商业计划书所述该软件公司在前五年运营中任何一年员工将拥有的职位名称均不匹配这一问题，商业计划书表明，在申请人显然将从公司 135,000 美元工资总支出中获得 132,930 美元之后，公司另外两名第一年员工的合计年薪将仅为 2,070 美元。
除了商业计划书关于该软件公司三名第一年员工中有两名合计年薪仅为 2,070 美元这一不合常理的建议之外，作为商业计划书财务信息可疑的另一个例子，商业计划书的收入计算是任意且无依据的。商业计划书表明，公司将起始于「25,000 美元的稳健初始投资」，并且其在运营前五年的年销售额将分别为 188,900 美元、302,240 美元、483,584 美元、725,376 美元和 1,088,064 美元。然而，商业计划书未指明其将销售的任何特定商品或服务、这些商品或服务的单位成本、这些商品或服务单位的预期销售量，以及其他可支持商业计划书收入预测的信息——无论是在某一年内还是相对于前几年的增长。商业计划书的财务信息在本案中尤为重要，因为其计算得出该软件公司将在运营前两年出现净亏损，即便采用了可疑偏低的工资支出计算。
商业计划书任意、无依据且不合常理的财务信息令人对其真实性产生怀疑，削弱了其自身以及记录中其余证据的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。商业计划书中的财务信息对 Dhanasar 第一要素具有实质意义，因为其直接涉及拟议工作可能具有雇佣美国工人的重大潜力、实质性积极经济效果以及其他国家重要性指标的方式与程度。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。此外，鉴于商业计划书预期该公司在运营前五年中有两年将出现净亏损——即便采用了该任意、无依据且不合常理的财务信息——该软件公司在所述期间赚取足够收入以支付其开支的能力尤为可疑。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。
在回应 SCOPS 的补件通知（RFE）时，申请人将拟议工作概括描述为一项计划，即「创建一家公司，提供创新软件，使我的客户能够提高其业务的运营效率」，这将「改善其财务业绩，而历史上这会带来更多商业投资，提振美国经济」。申请人还提交了关于其资历的信息；Vasttus Consulting 对这家初创软件公司的评估；美国小企业管理局 HUBZone 资格报告中佛罗里达州[已隐去]的一页摘录；2024 年快速通道行动小组委员会关于关键与新兴技术及国家科学技术委员会的报告；支持信；以及一份意见书。²
² 本办公室注意到，Vasttus Consulting 的评估及其支持文件具有极小的证明价值，因为其声称该软件公司「预计在美国运营前五年内雇佣……61 名工人……」，这与上文所述该软件公司自己的商业计划书直接冲突，后者称该公司将在运营前五年内雇佣 15 名员工。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。此外，即使该评估具有证明价值（而事实并非如此），其也不能确立资格，因为其呈现的是申请人提交表格 I-140 时尚不存在的一系列事实。申请人必须在提交申请时确立其所寻求利益的资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。签证申请不得基于对未来资格的推测而获批，也不得在申请人依据一套新事实获得资格后获批。见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。申请人不得对申请作出实质性变更，以使有缺陷的申请符合 USCIS 要求。见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc. Comm'r 1998)。相应地，该意见书同样具有极小的证明价值，因为其基于作者对商业计划书的审阅，而如上所述，该商业计划书包含任意、无依据且不合常理的财务信息。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。
尽管为简洁起见本办公室未逐一论述记录中的每一项证据，但本办公室已整体考量了记录。此外，如上所述，商业计划书所产生怀疑的性质与程度削弱了其自身以及记录中其余证据的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。
SCOPS 认可了记录中的信息，并认定拟议工作具有实质价值，这是 Dhanasar 第一要素的部分要求。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。然而，SCOPS 还认定记录未能证明拟议工作具有国家重要性，这同样是 Dhanasar 第一要素的部分要求。见同上。更具体而言，SCOPS 解释了商业计划书为何缺乏证明价值，以及为何无论是商业计划书还是记录其余部分均未能可信地证明拟议工作可能雇佣美国工人的程度，或可能具有实质性积极经济效果的其他方面。见同上。SCOPS 还指出，申请人未能可信地指明其工作将位于何处。SCOPS 还观察到，记录未能可信地证明拟议工作如何在任何特定领域内可能具有国家乃至全球影响，而非仅为其公司的客户或顾客带来利益。见同上。SCOPS 进一步认定记录不满足 Dhanasar 第二和第三要素。见同上。
由于本办公室认定记录未能证明拟议工作是否可能具有国家重要性，而此点具有决定性，本办公室对记录是否满足 Dhanasar 第二和第三要素保留意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 错误地评估了「我原始 I-140 申请中的早期阶段估算，而当时我尚未聘请外部分析师或制定详细的五年计划」，而该计划其随后在补件通知回应中提交。申请人还将 SCOPS 的裁决描述为「忽视」了记录中的证据，包括「第三方评估、技术报告、证词信函以及学术界和业界有资质专业人士的专家意见」。其重申拟议工作具有国家重要性，因为「其涉及创办……一家旨在推动智能制造业解决方案和互联工厂系统在美国欠发达地区应用的公司」。其还称拟议工作具有国家重要性，因为其包括「2024 年白宫出版物中明确列出的领域」中的关键与新兴技术，并且因为该公司将总部设于经济萧条地区。
在 Dhanasar 第一要素下确定国家重要性时，相关问题并非个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室关注「[个人]拟从事的具体工作」，并「考量其潜在预期影响」，寻找「更广泛的影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 提供了可能具有第一要素所要求国家重要性的工作示例，即具有「在特定领域内国家乃至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响」，或具有「雇佣美国工人的重大潜力或……其他实质性积极经济效果，尤其是在经济萧条地区」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
申请人在上诉中主张 SCOPS 错误地评估了「我原始 I-140 申请中的早期阶段估算」，而非其在回应 SCOPS 补件通知时提交的新的、不一致的信息，该主张不具说服力。如上所述，申请人必须在提交申请时确立其所寻求利益的资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。签证申请不得基于对未来资格的推测而获批，也不得在申请人依据一套新事实获得资格后获批。见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. at 49。申请人不得对申请作出实质性变更，以使有缺陷的申请符合 USCIS 要求。见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 176。因此，申请人在回应补件通知时提交的、呈现与申请人提交表格 I-140 时所呈现事实不同的一系列事实的证据，不能确立资格。因此，SCOPS 正确地依据申请人在提交表格 I-140 时所提供的一系列事实，评估了申请人是否确立了其所请求利益的资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. at 49；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 176。
其次，记录不支持申请人在上诉中关于 SCOPS「忽视」其在回应补件通知时提交的「第三方评估、技术报告、证词信函和专家意见」的主张。相反，SCOPS 的裁决具体论述了记录中的「商业评估」、「文章和报告」、「多封支持信」以及「作为专家证词提交的咨询意见声明」等。SCOPS 的裁决还解释了这些文件为何未能证明拟议工作是否可能具有国家重要性。
其次，本办公室认可科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，以及拥有高级 STEM 学位者在促进这一进步中的关键作用，尤其是在重点关键与新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的 STEM 领域。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，与所有案件一样，涉及 STEM 领域的拟议工作不仅必须证明实质价值，还必须证明国家重要性，例如在特定领域内具有国家乃至全球影响，而非仅仅处于 STEM 领域。见 generally 同上；另见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。因此，此处相关问题并非申请人的拟议工作是否涉及关键与新兴技术中「明确列出的领域」。相反，相关问题仍然是申请人拟从事的具体工作是否可能在计算机科学、物流、制造业或任何其他特定领域内具有国家乃至全球影响，例如某些改进制造工艺所产生的影响；雇佣美国工人的重大潜力；实质性积极经济效果；或其他国家重要性指标。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
在记录基于申请人提交表格 I-140 时所确立的一系列事实可信地证明拟议工作将是什么的范围内，该软件公司可能提供某些为其客户、顾客和商业伙伴带来利益的商品或服务。然而，记录未能通过可信、有证明力且与提交时确立的一系列事实一致的信息，证明拟议工作如何可能具有 Dhanasar 第一要素所设想的表明国家重要性的那种更广泛影响。见同上。例如，基于上述理由，无论是商业计划书还是记录其余部分，均未能可信地证明拟议工作如何在制造业、物流、计算机科学或任何其他领域内可能具有国家乃至全球影响，例如某些改进制造工艺所产生的影响。见同上。作为另一个例子，基于上述理由，无论是商业计划书还是记录其余部分，均未能可信地证明该软件公司将向其工人支付的工资（在运营前五年中每年以三人为一组增加），也未能——基于申请人提交表格 I-140 时的一系列事实——可信地证明这些员工将在何处工作，以及在这些地点以这些职位雇佣该数量工人的意义。因此，记录未能证明拟议工作是否具有雇佣美国工人的重大潜力或其他实质性积极经济效果。见同上。
总之，申请人未能证明拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性；因此，其不符合国家利益豁免资格。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，本办公室认定申请人未能确立国家利益豁免的资格，亦未能以裁量方式证明其值得获得该豁免。
裁定
上诉驳回。
通知
本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会推迟该裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而依据本法第 240 条面临驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民利益。
