行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39897566
日期：2025 年 10 月 27 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该 EB-2 分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的条件。现该事项因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的条件，即作为持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则其必须进而证明其应获得对工作邀请要求「符合国家利益」的裁量性豁免。同上。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。2
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的个人的资格。上诉中尚待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证要求将符合国家利益。
申请人的拟议工作是经营一家咨询公司，重点为中小企业（SMEs）提供服务。申请人最初对其拟议工作的描述如下：
[申请人]拟议的工作是在工商管理、金融素养、银行和投资领域提供咨询、培训和服务，这对于增强企业家和小企业主的成功与稳定性具有重大意义。该计划契合一项关键需求，因为许多企业家缺乏做出明智决策和确保其企业长久存续所需的全面金融知识。通过提供专家指导和教育资源，[申请人]的计划使企业家能够有效应对企业财务的复杂问题、保持准确的记录，并保护其企业免受财务挑战。
该计划不仅涉及为企业家和个人提供咨询服务，还涉及提供培训和教育项目。这需要由专业人士、教育工作者、培训师、课程开发人员和行政人员组成的多元化劳动力队伍。这些角色反过来又需要从金融专家到教学设计师的一系列技能组合。因此，该工作直接促进了多个行业的就业创造，提升了美国工人的就业前景。此外，就业影响还超出该计划本身。创造新的就业机会会产生连锁效应，推动对相关行业的需求……此外，该计划对金融素养的关注与金融机构和咨询公司的目标相一致，从而增加对其服务的需求并可能扩大其劳动力队伍。
通过促进金融素养，该计划通过增加消费者支出、负责任的借贷和战略性投资，为经济增长作出贡献。这一综合方法凸显了该工作在培育更具韧性和活力的经济、同时改善个人和社区财务福祉方面的作用。
尽管 SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值，且其有能力推进该工作，但 SCOPS 认定记录未能证明该工作具有国家重要性，也未能证明整体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 的裁决「基于对法律标准的错误适用和对证据的不当评估」。虽然申请人讨论了优势证据标准，但其并未阐明 SCOPS 在拒绝该申请时如何错误适用了该标准。经审查，基于下文所述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其工作的国家重要性，从而无法依据 Dhanasar 分析框架的第一要素确立其资格。
第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人已证明其拟议工作具有实质价值。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。相关问题并非该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「该外籍人士拟从事的具体工作」。同上。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，「我们寻找的是」拟议工作的「更广泛影响」，且「一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性」。同上，第 890 页。
为证明其拟议工作的国家重要性，申请人提供了一封专家意见书、文章以及讨论企业与经济相关问题的报告。然而，这些材料并未充分揭示申请人的商业计划，也未说明其具体工作将如何产生具有国家重要性的潜在预期影响。申请人还提交了表达投资意向的信函以及讨论其技能和经验的推荐信。本办公室注意到，投资意向证据和申请人的工作经验通常与 Matter of Dhanasar 第一要素所讨论的工作的国家重要性无关，而与第二要素3 相关，后者评估申请人是否有能力推进某项工作。因此，这些信函不足以证明申请人拟议工作的国家重要性。
3 由于申请人未能依据 Dhanasar 框架的第一要素确立资格，对第二和第三要素的认定对最终裁决并无必要；因此，本裁决对其予以保留。
关于申请人的拟议工作，记录中包含一份商业计划书，其中对其公司的意图作了如下说明：
我们将通过提供专业的金融素养、战略咨询和投资顾问服务，为个人、企业和金融机构赋能。我们的使命是通过创新、以客户为中心的解决方案，增强财务稳定性、支持企业增长并促进经济赋权。通过在财务规划、商业战略和投资管理中实施最佳实践，我们将彻底改变个人和组织驾驭其财务未来的方式，首先从美国关键市场开始，并扩展至全国。
然而，申请人并未解释其将如何开展一项规模足以达到 Dhanasar 所设想的「重大积极经济影响」水平的工作。同上，第 890 页。虽然商业计划书概述了申请人打算提供的服务，但其拟议工作所主张的国家重要性依赖于中小企业在发展和维持繁荣经济中所发挥作用这一整体重要性；申请人并未解释其个人咨询公司将如何产生国家级影响，从而如商业计划书所述成为「金融咨询领域值得信赖的领导者，对全国的企业、个人和社区产生持久影响」。申请人并未解释其为公司客户开发了哪些「金融素养和顾问服务领域的变革性举措」或「前沿财务规划工具」。商业计划书笼统地推测该公司的服务将带来创业成功和美国境内显著的企业增长，但并未提供独立证据或以其他方式解释该公司将如何产生预期的国家影响，「为金融顾问行业带来变革性变化」。
关于申请人企业所称的经济影响，虽然其陈述和商业计划书中的信息笼统地推测其公司将在美国创造就业机会，但其并未提供独立证据或以其他方式解释其企业将如何创造达到对某一特定区域产生显著影响水平、或对某一特定领域产生预期国家影响的就业机会。例如，尽管其商业计划书预计其企业第五年运营的现金流金额将在 103,945 美元至 208,181 美元之间，并称该企业预计到该年至少雇用二十名员工，但该计划并未解释这些预测是如何计算的，也未充分澄清这些预测将如何实现。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。其在本案中并未做到这一点。
在上诉中，申请人的书状强调了 USCIS 政策手册中关于国家重要性考量可超出可量化经济影响的指导，例如与研究、纯科学、增进人类知识相关的工作的预期影响，或具有广泛增进社会福利潜力的工作的预期影响。4 除了一项关于扩大金融素养对社会福利产生积极影响的一般性主张外，申请人并未提供证据或解释以证明其具体工作涉及上述考量。记录中并未包含关于申请人将如何经营一家能够以 Dhanasar 框架第一要素所设想的国家重要性水平影响社会的公司的解释。
4 见 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。
此外，虽然申请人企业的基础是传授其知识和所称的专业能力以惠及其客户，但在 Dhanasar 中，本办公室认定该申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其所在领域。见 Dhanasar at 893。申请人向客户传授知识的意图不被视为会在金融素养领域产生广泛影响的活动。
本办公室注意到，USCIS 政策手册涉及企业家的具体证据考量。5 这些考量包括：虽然 USCIS 根据案情逐案裁决，但关于对经济的一般性利益和创造就业潜力的宽泛主张，不能确立企业家获得国家利益豁免的资格。例如，企业家不能仅通过为在全国重要职业中工作或寻求工作的人开设一家咨询公司来证明第一要素下的国家重要性。同样，关于相关行业整体重要性的陈述和证据，不能证明寻求在该行业创办企业的人满足国家重要性要素。在本案中，申请人商业工作的重要性不能仅基于其与被视为国民经济中众多重要行业之一的商业部门——在本案中即中小企业部门——的一般关系而确立。
申请人未能证明其拟议工作具有雇用美国工人的重大潜力，或对美国具有其他重大积极经济影响。具体而言，其未能表明其企业将为任何特定地区或美国整体带来重大经济利益。虽然商业计划书笼统地解释称，其公司的服务将促进中小企业的发展，从而惠及美国经济，但这些所主张的国家影响并未得到与其特定拟议工作相关的客观证据的充分支持。目前尚不清楚，商业计划书所述规模和范围的企业将如何显著影响其员工或客户所在地区，包括通过创造所称的经济「连锁」效应。申请人未提供充分证据表明其将在某一特定区域雇用大量工人，也未表明其拟议工作将通过就业水平、商业活动或税收带来重大经济利益。因此，记录未能证明申请人工作所产生的区域或国家经济预期利益将达到 Dhanasar 所设想的「重大积极经济影响」水平。见 Dhanasar at 890。
5 见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(6)。
记录未能确立拟议工作具有 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的国家重要性。因此，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其余论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性的认定」）。
III. 结论
申请人未能证明拟议工作具有国家重要性。由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，其未能确立其符合国家利益豁免的资格，或作为裁量事项应获得该豁免。该申请将继续被拒绝。
裁定：
上诉被驳回。
通知：
本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会中止该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或属于其他不准入境或可被驱逐情形之外籍人士，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其无法获得未来的签证或其他移民福利。
