行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39719093
日期：2025 年 10 月 28 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名运筹学研究者兼教授，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得第二优先就业类（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的职位邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免职位邀请要求符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 该事项提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。尽管本办公室在上诉中进行重新审查，Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，但本办公室认为本案发回重审是适当的，因为 SCOPS 的裁决不足以供审查。本办公室将撤销该裁决，并将该事项发回重审，以作出符合以下分析的新裁决。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则必须进而证明其值得行使裁量权，豁免职位邀请要求，因为该豁免“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定属于裁量性质）。
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合 EB-2 分类中高级学位专业人士的资格。SCOPS 还认定拟议工作具有实质价值，且申请人有能力推进该工作。然而，SCOPS 拒绝了该申请，认定申请人未能证明拟议工作的国家重要性，也未能证明整体而言豁免职位邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张其已证明符合国家利益豁免的资格，并主张 SCOPS 的裁决不清晰、存在事实错误，且未适当分析记录中的证据。经重新审查，本办公室基于以下讨论的理由认为，该裁决未依据 Matter of Dhanasar 所设框架对记录进行充分分析，因此发回重审该事项是适当的。
关于申请人符合 EB-2 分类的资格，本办公室注意到，SCOPS 在认定申请人符合 EB-2 资格时错误陈述了申请人的教育背景。具体而言，SCOPS 称申请人是高级学位专业人士，依据是其获得了“外国物理治疗学士学位，并在该领域拥有至少 5 年逐步提升的经验”，且该认定已在补件通知（RFE）中注明。但记录显示，申请人拥有相当于工业与系统工程博士学位的国外同等学历。此外，SCOPS 的 RFE 未就申请人符合 EB-2 分类的资格作出任何陈述。在发回重审时，SCOPS 应审查记录中的证据，以确定申请人符合 EB-2 分类的资格。
关于申请人的国家利益豁免请求，申请人称其拟议工作是“为公共交通、可持续交通和海上运输中的优化与规划问题开发关键数学模型、算法和求解方法，以便为运输运营和基础设施决策提供依据”。他表示打算在美国以副教授身份从事该工作。
Dhanasar 框架的第一要素——实质价值与国家重要性——聚焦于个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id. 在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Id.
SCOPS 认定申请人证明了拟议工作的实质价值，但未证明其国家重要性。然而，在讨论为何证据未能证明国家重要性时，本办公室同意申请人的主张，即 SCOPS 作出了多项与记录证据不符的陈述。例如，SCOPS 提到申请人的“拟议业务及其潜在客户”属于“建筑行业”。SCOPS 还认定“销售预测表明[申]请人的公司具有增长潜力”，但申请人未证明“拟议美国公司未来的员工规模和商业活动”将带来实质性经济利益。此外，SCOPS 认定关于“该工作、客户、其业务性质、收入增长水平”或其他相关证据缺乏足够细节。在裁决的另一部分，SCOPS 称申请人主张其拟议工作将作为“精神科医生”通过就业能力—人才培养来解决“失业或就业不足”问题。
正如申请人在上诉中所主张的，这些陈述——SCOPS 在其中提及了错误的拟议工作行业，并似乎在讨论创业型或商业型工作——并不反映本办公室面前的记录，记录中申请人描述的是在副教授职位上开展研究的拟议工作。此外，SCOPS 提及了“销售预测”等具体证据，而该证据并不在记录中。尽管分析的部分内容确实与申请人的拟议工作相关，但裁决中相当多的部分并不相关。
在发回重审时，SCOPS 应考虑记录中的证据是否证明了 Matter of Dhanasar 所设想的拟议工作的潜在前瞻性影响。例如，SCOPS 可考虑证据是否充分证明申请人的研究有可能对交通拥堵、环境污染和基础设施薄弱等问题产生积极影响，从而证明该工作的国家重要性。
第二要素将焦点从拟议工作转向个人。为确定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
SCOPS 认定记录确实证明申请人有能力推进拟议工作。然而，SCOPS 的分析再次似乎并非基于记录中的证据。例如，SCOPS 认定申请人证明了其符合“模式或计划”这一列举因素，因为其“提交了详细的商业计划”。然而，记录中并不包含商业计划，申请人也未表示其拟议工作涉及拥有和经营企业。
在发回重审时，SCOPS 应基于 Matter of Dhanasar 中列举的因素以及任何其他相关因素，考虑记录中的证据是否证明申请人有能力推进拟议工作。例如，由于申请人主张该工作将通过美国的副教授职位开展，SCOPS 可考虑记录中是否有充分证据说明申请人潜在副教授职位的具体情况，从而证明未来活动的模式或计划、实现该工作的进展以及相关方的兴趣。2
尽管国家利益豁免豁免了职位邀请要求，但如果申请人不打算自雇，USCIS 会考虑职位邀请或与潜在雇主的沟通——虽非必需——以证明申请人打算开展该工作的情形或能力以及该计划的可行性。一般见 6 USCIS 政策手册 F.5(D)(3)，https://www.uscis.gov/policy-manual。
与申请相关提交的所有证据都必须纳入记录，并作为福利请求的一部分予以考虑。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。此外，审理人员必须充分解释拒绝签证申请的理由，以使申请人有公平机会对该裁决提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的 appellate review。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定裁决必须充分解释拒绝动议的理由，以使被申请人有有意义的机会在上诉中质疑该认定）。因此，本办公室将基于上述缺陷撤销该裁决。在发回重审时，SCOPS 应审查整个记录，考虑申请人是否已证明符合 Dhanasar 框架全部三个要素的资格。
III. 结论
据此，该事项将发回 SCOPS，以确定申请人是否已证明符合国家利益豁免的资格，并作出新裁决。SCOPS 可要求提供其认为与新认定相关的任何额外证据。因此，本办公室对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
裁定：
裁决撤销。该事项发回重审，以作出符合上述分析的新裁决。
