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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：34813516 日期：2024年10月29日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人系语言学领域的研究人员，寻求作为持有高级学位的专业人士获得第二优先移民分类，并寻求豁免附属于该 EB-2 移民分类的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的 EB-2 分类资格，但未能证明豁免所要求的职位offer和劳工证将符合国家利益。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
一旦申请人证明其符合作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士的资格，其随后必须证明其值得获得对职位offer要求的自由裁量豁免，即“符合国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然法律和相关法规均未界定“国家利益”一词，但 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，1 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院一致，认定国家利益豁免的裁定本质上属于自由裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer和劳工证的要求将有利于美国。
同上，第 889 页。
二、分析
申请人于 2023 年 9 月提交申请，并将其双重拟议事业描述如下：1）研究和开发“一个基于上下文的回应系统，以增强广告、司法语言分析和社交媒体中的战略性间接沟通”（记录中包含对其事业的另一种描述，即“开发一个战略性实施、识别和回应非传统间接指令的系统”）；以及 2）获得语言学教授职位，教授语用学、语义学、句法学、普通语言学以及向其他语言使用者教授英语（TESOL）课程。在回应审理主任的补充证据请求（RFE）时，申请人提供了一份个人陈述，其中对其事业描述如下：
我将探索战略性隐性沟通的机制，特别是最大化和最优隐性说服与影响的技巧……我计划开发一个由人工智能驱动的系统，该系统包含动态的、依赖上下文的沟通性和非沟通性说服策略及预测回应，并涉及反制策略，以改善广告、司法语言分析和社交媒体中战略性间接沟通的运用。
在提交申请时，申请人是 I 语言学与 TESOL 系的博士研究生，毕业日期未明确。申请人将 I 或类似机构确定为其完成博士学位后推进事业的理想雇主。然而，与此同时，申请人声称他将在其博士就读机构以增强型研究生助教的身份推进其事业。在分析初始证据后，审理主任签发了 RFE，指出记录中的缺陷，申请人及时作出了回应。审理主任认定，尽管申请人满足了 Dhanasar 分析框架的第一项要件，但未满足其余两项要件。2
A. Dhanasar 框架的第二项要件
第二项要件将焦点转向申请人，以确定其是否处于有利地位以推进拟议事业。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 890 页。为佐证其处于有利地位以推进事业的主张，申请人提交了其简历、学位证书副本、一份解释其拟议事业和未来计划的签署声明、其
2 由于申请人的拟议事业包含教学和研究两部分，我们必须对分析进行区分。申请人教授语言学和 TESOL 课程的事业不符合 Dhanasar 所规定的国家重要性标准。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 893 页。因此，尽管我们同意审理主任的认定，即其在语言学领域开展研究的事业符合 Dhanasar 框架第一项要件所规定的标准，但我们将撤销审理主任关于教学的认定。此外，如同在 Dhanasar 中一样，我们将不就申请人的教学活动讨论其余要件。同上。
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两篇同行评审期刊文章、其 Google Scholar 引用记录显示其作品被三份出版物引用三次、3 两封推荐信、两份咨询意见、一个指定的研究项目（题为 ）以及另一篇正在进行中的研究文章（题为 ）。在回应审理主任的 RFE 时，申请人提供了一份更新的个人陈述，描述了其事业及其未来的三个研究项目。4 他进一步强调了讨论人工智能、机器学习和数据科学职位需求增长以及语言和语言学如何补充这些领域的文章和新闻来源。申请人还提供了有关俄罗斯在针对美国民众的持续信息战行动中使用人工智能的文章，以及这对我们国家安全如何重要的文章。申请人提交了一封来自 __________ 教授兼系主任的信函，涉及他未来就业的可能性，以及一封来自其获得学士和硕士学位的伊朗大学应用语言学副教授的推荐信。最后，申请人提供了一封邀请其向达拉斯国际大学出版的《语言、文化与宗教杂志》提交文章的电子邮件，以及有关同行评审制度内容的信息。基于下述理由，记录支持审理主任的认定，即证据不足以证明申请人处于有利地位以推进其拟议研究。
申请人主张，由于其“成功记录”，其处于有利地位以推进事业，并援引其在《国际应用语言学杂志》和《语言与文学研究进展》上发表的两篇同行评审期刊文章。5 我们承认，该证据描述了申请人的研究及该研究在该领域的传播。然而，该发表证据并未在实质、相关或证明意义上表明发表两篇期刊文章即为“成功记录”，从而支持申请人处于何等有利地位以推进其事业。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第 375 页（主张为确定申请人是否在优势证据标准下履行其举证责任，我们考虑证据的质量、相关性、证明价值和可信度）。
我们已考虑申请人提交的支持性陈述，并承认申请人在为其申请写信的人士中享有高度评价。然而，为使这些信函能够证明申请人处于有利地位以推进其事业，它们必须提供充分的背景以确立申请人研究的影响。同上。在此，这些信函未达到此要求，因为其对申请人工作影响的描述与其所述研究事业不一致。同上。例如，一封信将其研究描述为增强我们对语言使用和口语沟通动态的理解，以及对文学中人物发展和叙事构建提供有价值的见解。这是对申请人
3 这三篇文章的标题为：I
4 这些简要描述为：I I I 5 记录中还包含一篇题为！ 的文章，于 2021 年发表在 GEMA Online 的《语言研究杂志》上。
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研究事业，但未提供信息帮助我们理解为何他处于有利地位以推进其事业。同上。同样，另一位撰写者解释说，申请人的工作通过揭示含义背后的意图、分析语境影响以及探索感知强度与交际动态之间的相互作用，推进了对语言现象的认识。但该撰写者的描述未能充分说明申请人的工作如何与（上文所述的）其拟议事业相关联，从而表明他显然处于有利地位以推进该事业。同上。此外，在另一位推荐人提供的对申请人工作的描述中，他们解释说申请人使用“创新方法”很重要，并且其研究项目“显著推进”了语用学研究。该撰写者还解释说，申请人的研究聚焦于“展示关联理论在解释多层含义（包括不同程度的隐含性）方面的系统性能力，同时就理解惊悚小说会话语境中含义的最大关联性前提提出新颖见解，从而为非自发性解读和角色驱动的含义理解提供全面框架”。然而，从这些信函中不足以明显看出，申请人对其事业的推进——即便使用了“创新方法”——如何表明在相关或类似努力中取得了成功记录。同上。并且申请人未充分证明，开展其事业或信函中所述的相关或类似努力，是未来活动的模式或计划，或表明在实现拟议事业方面取得了进展。同上。移民局可自行决定将大学、专业组织或其他来源作为证据提交的陈述用作专家证言的咨询意见。见 Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r. 1988)。然而，移民局对外国人是否具备资格的最终裁定负有最终责任，因此，提交这些支持信并非具备资格的推定证据。同上；另见 Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 460 n.13 (BIA 2011)（讨论专家证言可能因相关性、可靠性及整体证明价值而被赋予不同权重）。
此外，申请人主张其工作获得了“大量关注”，因为其三篇文章中有两篇被其他出版物引用。申请人主张审理主任错误分析了其引用记录对语言学领域的价值，声称五次引用中有四次来自独立来源，且其引用记录为80%。在对其补件通知（RFE）的回复中，申请人强调，由于其是出版物的第一作者，其学术研究具有影响力。申请人主张这些引用是其对该领域影响的证据，且他已在推进其拟议事业的更大努力中取得进展。然而，正如审理主任所指出的，申请人未提交任何证据显示语言学领域其他个人被引用的频率，且在没有额外背景的情况下，申请人未能证明其在两篇同行评审文章中发表、被引用三次的出版物在语言学领域具有“实质性”或影响力。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。此外，申请人未能证明其已发表文章所获引用次数反映了相关方对其工作的兴趣程度足以满足 Dhanasar 第二项要件。进一步而言，虽然我们将 Dhanasar 博士的“出版物及其他引用其工作的已发表材料”列为其提交的文件之一，但我们认定 Dhanasar 博士在第二项要件下处于有利地位并非基于其引用记录。相反，在我们的先例决定中，我们认定“[申请人的教育背景、专业知识和在其领域的经验、其在研究项目中角色的重要性，以及政府实体如 NASA 和 AFRL 的持续兴趣和资助，使其处于有利地位以继续推进其拟议的高超音速技术研究事业。” Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。虽然并非所有研究人员提交的申请都需要相同的
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证据来确立 Dhanasar 框架的第二项要件，但申请人的证据未能证明来自机构的足够支持和兴趣水平，以确立其处于有利地位推进其拟议事业。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。
此外，虽然我们承认申请人已在语言学领域发表文章，但证据未能充分证明这些出版物如何确立其处于有利地位以推进其事业。同上。记录显示申请人在求学期间开展并发表了研究，但他未证明这项工作使其处于有利地位以推进其拟议研究。虽然我们认识到研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、获得资助或学术学分，但并非每一位开展原创研究的个人都会被认定处于有利地位以推进其拟议事业。相反，我们审查 Dhanasar 中列出的因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。然而，申请人未充分证明其已发表的工作推动了该领域的进展，或其在语言学领域产生了大量积极讨论。证据也未以其他方式显示其工作构成推进其研究的成功或进展记录。申请人还提交了文章以勾勒申请人事业的背景。申请人提交的文章证明了申请人拟议事业领域的实质价值和国家重要性。但这些文章不足以展示申请人处于何等有利地位以推进其拟议事业，因为它们未具体讨论其事业或研究。
此外，我们注意到申请人引入了引用我们劳动力中语言学家短缺的证据。美国劳工部通过劳工证程序直接处理劳动力短缺问题。因此，关于语言学家短缺的主张既不相关也无说服力。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。我们注意到来自______系主任的信函表示申请人将是“ adjunct 教学职位的优秀候选人”，该信函涉及申请人的教学事业，未提及其对研究的兴趣。同上。此外，该信函并非录用通知。同上。基于这些原因，无论是劳动力短缺还是该信函均未确立其在 Dhanasar 第二项要件下的举证责任。同上。
申请人在上诉中主张，其研究的影响无需是实质性的或有影响力的，将其置于该标准是适用杰出能力（EB-1A）申请的法规。申请人进一步主张审理主任忽略了在第二项要件分析中应作为主要考虑的相关证据。具体而言，申请人主张其教育背景、技能、知识和成功记录是审理主任在认定其不处于有利地位推进拟议事业时忽略的相关因素。在我们的重新审查中，我们认定审理主任的决定，就其涉及 Dhanasar 框架第二项要件的部分而言，适当确认了证据的提交，包括教育资历、推荐信、其工作经历、期刊出版物、引用信息和文章。此外，审理主任承认申请人拥有硕士学位、正在攻读博士学位，并具有在该领域开展研究的经验，但认定这不足以确立其处于有利地位以推进其事业。因此，经重新审查，我们认定申请人的证据不足以确立其处于有利地位以推进其事业。
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B. Dhanasar 框架第三项要件
由于申请人未确立其在第二项要件下的资格，我们拒绝审理并在此保留申请人关于其在 Dhanasar 框架第三项要件下资格的主张。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对作出决定对结果不必要的争议作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不具备资格的情况下拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
基于上述理由，申请人未确立在行使我们的自由裁量权下，豁免工作录用和劳工证程序符合国家利益。
裁定：上诉被驳回。
