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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：34106481 日期：2024年10月31日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人，一位研究经济学家和教授，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力个人，以及对此分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格，但未证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。¹ 此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为符合 underlying EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了 underlying EB-2 分类的资格，则必须随后证明其值得对工作要求“符合国家利益”行使自由裁量豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民
¹ 高级学位是指高于学士学位的任何美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上在专业领域五年的渐进经验相当于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
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及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项² 授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议的事业；并且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
申请人的拟议事业是“作为一名研究经济学家和教授”以及“为政府机构工作”。她表示将利用其“领域培训和经验将其传授给我未来的学生”。
审理主任认定申请人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。然而，仅仅在重要领域或职业中工作不足以确立拟议事业的国家重要性。同上，第889页。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。同上。关于拟议事业国家重要性的相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业是否具有国家重要性；相反，本办公室关注“外籍国民拟议从事的具体事业”。同上。因此，虽然本办公室承认经济学领域很重要，但这一事实不足以确立其拟议事业的国家重要性。
审理主任认定申请人未证明其拟议事业具有国家重要性。为支持其国家重要性，申请人引用了一项关于公平的行政命令，以表明其拟议事业与国家倡议一致。在上诉中，申请人主张“她的工作通过公共政策和为低收入社区的倡导，对美国具有实质价值和国家利益，这对美国的低收入儿童有直接影响。”申请人强调其关于[已隐去]的研究论文以及其正在进行的关于[已隐去]的研究，作为其事业国家重要性的代表。
申请人主张其研究“通过确保低收入个人无论其社会经济和人口特征如何都能获得机会来促进社会公平，并将旨在减少全美国在获得经济机会等结果方面的差距。”然而，申请人未以充分证据证明其拟议事业达到国家重要性的水平。证据未充分证明申请人关于[已隐去]的研究论文如何对其领域产生国家甚至全球影响，或以具有国家重要性的方式更广泛地涉及相关事项。
² 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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本办公室审查了申请人的推荐信，其中作者赞扬申请人在经济学领域的能力及其个人特质，表示她将是工作场所的所称资产。然而，推荐信未就其所描述的研究项目和出版物所体现的拟议事业的影响，以及该影响如何延伸至其雇主之外，提供有说服力的细节。因此，这些信件在证明申请人符合 Dhanasar 第一项要件资格方面不具有证明力。
在上诉中，申请人提供了三封额外的支持信。其中两封信讨论了申请人关于[已隐去]的研究。具体而言，其中一封信指出申请人的分析“对[其]专业人员的政策规划和实施高度相关”，另一封信指出申请人的“研究为倡导团体和政策领导者提供了创新的数据结果，以高效且有效地将资金分配给针对最脆弱社区的项目。”第三封信来自申请人的雇主，讨论了申请人的职责和项目。虽然本办公室承认拟议事业可能对其经济学职业生涯和对其雇主产生积极影响，但她未令人信服地解释，且记录（主要包括其陈述和支持信）未证明其拟议工作如何如其所称对大城市具有国家或全球影响或更广泛的影响，而非仅限于其雇主之外。
由于申请人未确立符合 Dhanasar 测试第一项要件的资格，本办公室无需处理其在其余要件下的资格，并在此保留这些要件。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. at 526 n.7。举证责任在申请人，须以优势证据证明其满足所寻求福利的每项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-376。申请人在此未做到，因此，本办公室认定其未作为自由裁量事项确立国家利益豁免的资格。
命令：上诉被驳回。
