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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39558645 日期：2025年10月31日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免附属于该分类的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的职位offer、并因此豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步积累的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得对职位offer要求给予"符合国家利益"的裁量性豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，¹ 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
申请人为电气与电子工程师，其拟议事业是在美国从事该领域工作。SCOPS认定申请人已确立其作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格。然而，SCOPS最终认定申请人未能确立国家利益豁免的资格。在上诉中，申请人主张SCOPS未能适当考虑记录中的证据。经审查，本办公室认定记录未能确立申请人的拟议事业具有国家重要性，因此其作为裁量事项不符合国家利益豁免的资格。
A. EB-2分类
如上所述，申请人为电气与电子工程师。记录中包含来自[已隐去]的软件设计与管理硕士学位的证据。SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，本办公室同意。
B. 国家利益豁免
- 实质价值
第一项要件，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。申请人称其拟议事业是开办一家制造公司，生产低压和中压配电盘，其主张这些产品对电网韧性、清洁能源整合和基础设施现代化至关重要。记录中包含关于电气工程及电力与公用事业行业的行业报告和文章，以及美国政府支持这些行业的举措。本办公室认定拟议事业具有实质价值。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 国家重要性
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar指出，一项事业可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，诸如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。同上。申请人主张其拟议事业不限于SCOPS所认定的"定制服务"，而将具有广泛的经济、政策和基础设施影响。申请人声称其拟议事业将减少对外国电气部件的依赖，增强美国能源安全，并支持数据中心、医院、公共交通、发电厂、输电和配电系统以及联邦项目等关键行业。然而，申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，记录未能支持申请人关于其拟议事业将在该领域具有国家或全球影响的主张。
申请人的商业计划书指出，申请人的战略将是"作为企业对企业（B2B）企业运营，专注于为美国大型和中型企业进行按订单生产"，且该公司"将主要服务于建筑和工程公司、工业和制造设施以及能源发电和配电行业"。该计划表明申请人的拟议事业将提供"按订单生产"的产品，这将影响其客户，但并未证明对该行业具有更广泛的影响。申请人强调记录中的信件作为其拟议事业具有更广泛影响和国家重要性的证据。虽然记录中的信件描述了申请人的工作经验及其先前工作的影响，但并未讨论其拟议事业的更广泛影响或国家重要性。例如，一位曾与申请人共事的作者称其工作具有国家重要性，其"贡献对于应对能源领域一些最紧迫的挑战至关重要，包括电网稳定性和可变可再生能源的整合"。然而，该信件聚焦于申请人先前的工作，而非申请人的拟议事业。另一位作者详述了与申请人的共事，称其"工作远远超出单个项目。发电厂项目属于最复杂和技术要求最高的事业之一"。该作者谈及他们先前与申请人共同从事的项目，但并未具体涉及申请人的拟议事业及其前瞻性影响。虽然过往经验对于第二项要件的分析（即申请人是否处于有利地位以推进拟议事业）可能具有说服力，但它不足以确立国家重要性的主张。
申请人主张其拟议事业与《两党基础设施法》、《通胀削减法案》以及联邦智能电网和能源安全目标等美国政府举措相一致。此外，记录中包含证明电气工程影响及该领域需求上升的文章。尽管申请人的工作可能属于重要领域，但仅此并不等同于国家重要性。拟议事业本身仍必须达到Dhanasar所规定的前瞻性影响水平。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于"外籍国民拟从事的具体事业"。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。本办公室认可该
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行业的价值和重要性，且申请人提供了此类工作需求上升的证据。然而，其在重要领域的工作不足以确立拟议事业的国家重要性。在此，申请人不当依赖行业的重要性来进一步确立其拟议事业的国家重要性。在没有关于具体拟议事业在行业中更广泛影响的充分书面证据的情况下，申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架第一项要件中的"国家重要性"要素。
申请人估计，其拟议事业到运营第五年时收入增长将高达44.6百万美元。此外，他主张其拟议事业将创造35个直接就业岗位以及最多770个总就业岗位。Dhanasar案指出，一项事业若具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，例如特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在本案中，记录未能证明其公司未来的员工配置水平及商业活动将提供重大经济影响。具体而言，记录未证明该行业将直接创造35个额外就业岗位，或公司上述收入将产生与Dhanasar框架第一要件中国家重要性要素相称的重大经济利益。此外，关于770个间接就业岗位的信息不足。例如，记录包含关于如何使用乘数计算该数字的信息；但未讨论申请人的拟议事业将如何创造这些就业岗位、将创造何种类型的就业岗位，或这些岗位将位于何处。此外，记录未证明申请人将在经济萧条地区创造就业岗位。公司将位于弗吉尼亚州，申请人打算让其拟议事业拥有国内和国际客户。然而，记录未证明他将瞄准或影响经济萧条地区。因此，我们认定记录未证明公司的员工配置水平、商业活动或地点将提供Dhanasar所要求的经济影响。
虽然我们未逐一讨论每项证据，但我们已审查并考虑了全部记录。由于申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一要件，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于申请人不符合国家利益豁免的资格，我们无需触及、因而保留Dhanasar框架的其余要件。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定：机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件。因此，我们认定申请人未以优势证据标准证明其符合资格，或经自由裁量本应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非合法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而面临第240条项下驱逐程序的启动。
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该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来签证或其他移民福利的资格。
