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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案由：33751624 日期：2024年9月5日
关于行政上诉办公室决定的动议
表格I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名机械工程师和研究人员，寻求被归类为具有杰出能力的个人。移民和国籍法（该法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可供那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内得到认可的人使用。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人满足所要求的十项初步证据标准中的至少三项。我们驳回了随后的上诉。该事项现因复议动议提交至我们面前。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回该动议。
一、法律
如果个人在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力，该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明，且其成就已通过大量文件在其领域内得到认可；该个人寻求进入美国以继续在其杰出能力领域工作；且其进入美国将前瞻性地实质性惠及美国，则该个人有资格获得杰出能力类别。该法第203(b)(1)(A)条。
“杰出能力”一词仅指那些“已上升至其领域最顶尖的极少数百分比”的个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的实施条例规定了多部分分析。首先，申请人可通过一次性成就（即一项重大的、国际公认的奖项）证明其成就在该领域获得的国际认可。若无此类成就，申请人必须提供足够的合格文件，证明其至少满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中的三项。
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如果申请人满足这些初步证据要求，我们随后会在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，以及是否证明该个人属于其领域最顶尖的极少数百分比。参见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查进行考虑）；另参见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。
二、分析
根据条例，动议的范围限于“先前的决定”。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)。提交至我们面前的是对我们驳回申请人上诉之决定的复议动议。复议动议必须证明我们先前的决定1）基于对法律或政策的错误适用，且2）根据决定时记录中的证据是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。为简洁起见，我们纳入先前对记录的分析，并仅在处理申请人在动议中的主张所必需时重复某些事实和证据。我们在此事项中的先前决定为ID# 29963016 (AAO MAR. 4, 2024)。
在动议中，申请人质疑我们先前决定的正确性，在该决定中我们认定其满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iv)、(vi)和(viii)关于评审、学术文章以及领导或关键角色的标准。我们还认定申请人不满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)标准的字面要求，该标准要求证明申请人已在其领域作出具有重大意义的原创贡献。
申请人在动议中主张，我们认定其不满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)标准是错误的。为满足该标准的字面要求，申请人必须证明其不仅作出了原创贡献，而且这些贡献在该领域具有重大意义。例如，申请人可证明这些贡献已在该领域广泛实施、显著影响或影响了该领域，或以其他方式达到了重大意义的水平。参见Visinscaia, 4 F. Supp. 3d at 134-35。
申请人在动议中逐字重申了其上诉书面论证意见中提供的叙述，我们在驳回上诉时已予以考虑，例如指出：
记录突出了大量有说服力的材料，包括来自[Dr. S.、Dr. C-和Dr. B-]等杰出人物的专家证言，这些证言强调了申请人研究的独特性和重要性。此外，它还强调了申请人的工作在国际会议上展示并获得大量引用的认可，巩固了其影响力。来自大公司高管、经验丰富的工程师和受人尊敬的学者的支持也被强调，证明申请人的研究对机械工程及相关行业产生了深远影响。
为支持该动议，申请人依据6 USCIS Policy Manual F.2，https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-2，主张
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“关于个人原创工作的证言、信件和宣誓书”以及“证明个人原创工作被引用达到表明该领域重大意义的水平的文件”是支持该标准可提交的“相关证据”的示例。就此而言，USCIS政策手册在相关部分建议：
已发表的研究引起了该领域其他工作者对其重要性的广泛评论，以及证明其相对于该领域他人工作被高度引用的文件，可能证明该个人对该领域所作贡献的重要性。
该领域专家详细解释个人贡献的性质和重要性的信件，也可为评估所主张的具有重大意义的原创贡献提供有价值的背景，特别是当记录包含佐证所主张重要性的文件时。
我们同意提供此类证据与证明申请人满足该标准字面要求相关，但在本案中，证据不足以证明本案申请人具备该资格。在我们先前的决定中，我们承认申请人的工作已被发表、引用并在会议上展示，但认定申请人工作的传播本身不足以证明其影响。虽然该领域专家可能认识到申请人研究在该领域内的潜在重要性，但该标准的字面要求是证明该领域内具有重大意义的原创贡献。在评估证据时，资格不应仅由证据数量决定，而应由其质量决定。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。我们在先前的决定中认定，在未提交同期有证明力的证据以支持申请人主张的情况下，其未能充分证明其研究的重要性。
我们还考虑了与申请人在L-公司（一家专门从事管道支架设计和生产的公司）工作期间有关的证据，注意到L-公司产品开发主管的信函将低温管道支架的设计和制造从中国一家设施成功转移至北美归功于申请人。我们解释说，这封信和另一位同事的信强调了申请人受雇期间工作表现的重要性和价值，但作者未描述其作为雇员的贡献如何导致其业务之外的影响。信函作者反复提及申请人的原创和创新方法，但未描述这些方法或详述任何具体的由此产生的结果。我们认定这些信件未包含足够证据证明申请人在该领域具有重大意义的原创贡献。
此外，我们分析并讨论了申请人前导师和同事的其他信件，这些信件表达了对申请人工作以及申请人本人作为一位严谨、知识渊博且富有创造力的人的高度评价。我们承认这些信件强调了申请人研究对农业、医疗用品和汽车行业的潜在前瞻性重要性。我们还注意到，虽然一些信件包含的语言
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暗示了申请人研究和方法的影响，但它们未提供该影响的深度或广度的示例。
在复议动议中，申请人依赖其受雇于L-期间所从事产品线的重要性，指出L-是“管道支撑领域的世界领先者”，拥有“主要客户，包括[E-、W-和S-]。他强调，W-“是世界上最重要的核技术供应商之一，而[E-]显然是世界上最大的石油和天然气公司之一。”他主张：“那么，按照优势证据标准，假设申请人为[L-]所做的工作正在被实施，并正在影响关键的经济、环境和国家安全领域的世界领先公司，难道不合理吗？”
在此，申请人要求我们在没有提供同期证明性证据的情况下“假设”，他通过受雇于一家为美国各行业客户提供管道支撑的公司，已在该领域作出具有重大意义的原创贡献。虽然申请人在动议中主张“世界上最大的能源公司直接受益于申请人‘原创且创新’的工作”，但记录未能证明他为L-所做的工作本身构成对该领域具有重大意义的原创贡献。Matter of Chawathe，同上。
基于上述理由，申请人未能在动议中履行其举证责任，证明我们此前关于他不符合该标准明文要求的裁定是基于对法律或USCIS政策的不正确适用，或证明我们此前的决定基于作出决定时的记录证据是不正确的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。我们维持此前的裁定，即申请人未满足该标准。
关于动议中涉及我们此前决定中具有决定性的最终实质审查的问题，申请人的动议书面论证意见并未直接回应我们2024年3月决定中的结论。在我们的最终实质审查中，我们考虑了记录中的全部证据，并讨论了我们的理由，即认定该证据未能证明申请人已升至其领域顶端，并在该领域享有持续的国家或国际声誉。我们指出，证据的权重取决于该证据在多大程度上证明、反映或符合其领域内最顶尖人士所享有的持续国家或国际声誉。较低的证明将不符合“杰出能力”的监管定义，即“一种专业水平，表明该个人是已升至其领域顶端的那一小部分人之一”。见8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
例如，我们解释说，记录反映申请人仅在一次会议小组讨论中担任评委。虽然会议协调人对申请人在小组中的工作给予高度评价，但记录未包含证明该会议具有如此显著地位、以至于值得其领域内享有国家或国际声誉的个人参与的文件。作为另一个例子，我们认定申请人撰写了一篇发表在主要行业出版物上的研究论文，并在若干会议上介绍了其研究，但记录未包含证据表明其工作已在机械工程领域得到广泛应用，或已对该领域的某些方面产生重大影响。
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在动议中，申请人未具体回应我们针对其提交的、用以支持其应作为杰出能力个人获得有利最终实质审查认定的主张的证据所作的详细分析。复议动议的目的是表明最近一次先前决定存在错误，但申请人在此并未这样做。相反，他“对我们[关于]满足[具有重大意义的原创贡献]标准是满足杰出能力最终实质审查所必需的推断提出异议”，但他未引用法律或政策支持其主张，即我们在最终实质审查中分析该证据有误。值得注意的是，我们将对支持该标准所提交证据的讨论纳入了最终实质审查，但我们在先前决定中并未陈述或暗示申请人必须满足三项以上标准，才能满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的初步证据要求或满足最终实质审查要求。
申请人通过律师主张，“虽然我们认为正确适用优势证据标准可证明申请人已作出具有重大意义的原创贡献，但我们希望强调，满足初步证据要求的全部证据更有可能证明杰出能力。”律师未经证实的断言不构成证据。见，例如，Matter of S-M-，22 I&N Dec. 49, 51（BIA 1998）（“书面论证意见、动议或上诉通知中的陈述不是证据，因此不具有任何证据权重”）。为确定申请人是否以优势证据证明其符合所请求福利的资格，USCIS必须审查每一项证据——无论是单独审查还是在全部记录的背景下审查——以判断其相关性、证明价值和可信度。Matter of Chawathe。我们在此已这样做，并在先前决定中解释了为何记录中的证据未能证明申请人作为杰出能力个人的资格。
虽然申请人可能不同意我们在先前决定中对证据分析的某些方面，但他未在动议中表明我们如何未能根据优势证据标准整体考虑记录，或表明我们在认定他不应获得有利最终实质审查时在法律或政策上存在其他错误。我们维持此前的裁定，即他未通过“大量文件”证明其努力已为他带来所需的国家或国际层面的持续声誉，以至于我们可以认定他拥有国会所设想的“在该领域享有声誉的工作生涯”。H.R. Rep. No. 101-723, 59（1990年9月19日）；另见该法第203(b)(1)(A)条。
在动议中，申请人还声称，“我们认为申请人未来对国家利益的贡献，即其工作的性质，具有独特的价值和意义。我们请求[USCIS]在审查本动议时考虑这一事实。”申请人似乎是在要求我们在动议中忽略8 C.F.R. § 103.2(b)(1)的监管要求，该要求规定申请人必须在提交申请时证明其符合作为杰出能力个人分类的法定和监管要求。见该法第203(b)(1)(A)条；8 C.F.R. § 204.5(h)(2)、(3)。他暗示他可以通过“未来对国家利益的贡献”来确立资格，这些贡献将在某个未知的未来日期惠及该领域。
我们无权豁免或无视该法的任何要求，因为这些要求已通过法规实施。见United States v. Nixon，418 U.S. 683, 695（1974）（“只要该法规仍然存在，即具有法律效力。”）。移民法规具有法律效力。United States ex
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rel. Accardi v. Shaughnessy，347 U.S. 260, 265（1954）。因此，我们不能将可能在未来某个时间点实现并确立其资格的未实现成就“归于”申请人。我们维持此前的结论，即记录的整体表明申请人在机械工程领域具有熟练度和前景，但不包含足以证明其在提交申请时因其研究或该领域内其他工作而享有持续国家或国际声誉的证据。
在复议动议中，申请人未充分回应我们先前决定中的具体不利认定和结论，或证明这些认定和结论存在错误；相反，他主要依赖含糊和笼统的断言，指称我们不适当地分析了证据或采用了不正确的证明标准。他未证明我们此前的决定是基于对法律或政策的不正确适用，也未证明该决定基于作出决定时的记录证据是不正确的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。
裁定：复议动议被驳回。
