行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：38950986
日期：2025 年 9 月 8 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名汽车工程师，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格。然而，SCOPS 认为记录未能证明豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将符合国家利益。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类资格，则还必须证明其值得裁量性地豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，而这是 Dhanasar 第一要素的要求。见同上。
申请人最初将拟议工作描述为一项计划，「利用我在[质]量[工]程领域二十多年来积累的广泛专业知识，在美国汽车行业产生战略影响，重点关注中型至大型制造商」。他概括地表示将「引入改进的项目开发与量产运营方法」。他还表示将「在美国制造工厂内建立导师计划，指导新兴人才预见挑战、简化流程并加快项目启动」。
在回应 SCOPS 的补件通知（RFE）时，申请人提交了对拟议工作的补充描述以及一份商业计划书。在商业计划书中，申请人将拟议工作描述为「在担任独立顾问并积累稳固的客户数据库和丰富的项目组合后，计划开设自己的公司」。申请人重申，其初创汽车工程咨询服务公司将「开发并实施新颖且具有战略性的质量工程解决方案，以应对美国汽车行业项目开发与量产运营中的挑战，尤其是与快速技术进步和制造升级相关的挑战」。他表示将「提供创新且量身定制的解决方案，改善中型至大型美国汽车制造商的项目开发、生产时间表和整体制造流程」。他还表示，其「创造性解决方案将推动美国汽车公司减少运营低效、提高盈利能力并满足不断演变的安全与监管标准」，从而「使这些公司能够创造更多就业、扩展业务、减少浪费并增加利润」。
商业计划书指出，申请人的初创汽车工程咨询服务公司将最初在[已隐去]印第安纳州运营，原因是该地「制造业蓬勃发展，尤其是汽车、电子和医疗器械等行业」。计划还表明，公司将在运营第三年和第五年分别「扩展……在[已隐去]印第安纳州和[已隐去]田纳西州设立分支机构」。计划声称，申请人将担任公司首席执行官，每个办公室另雇七名员工，包括两名工程顾问，以及以下每个职位各一名：客户分析师、会计、律师、行政助理和「AI/物联网/IT/云/网络专家」。
记录中还包含提供汽车行业一般性信息的出版物副本、意见书、推荐信以及潜在客户的意向书。
SCOPS 认可了申请人对拟议工作的描述及记录中的信息，并认定「[申]请人的拟议工作确实具有实质价值」，这是 Dhanasar 第一要素的部分要求。见同上。然而，SCOPS 指出记录未能证明拟议工作将具有国家重要性，这同样是 Dhanasar 第一要素的部分要求。见同上。SCOPS 进一步认定记录不满足 Dhanasar 第二和第三要素。见同上。
由于本办公室认定记录未能证明拟议工作是否可能具有国家重要性，而此点具有决定性，本办公室对拟议工作是否具有实质价值（Dhanasar 第一要素的部分要求）以及记录是否满足 Dhanasar 第二和第三要素保留意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯咨询性认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格时，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
在上诉中，申请人主张拟议工作具有国家重要性，依据最终是「初次申请及补件回复中的全部证据」，尤其讨论了其商业计划书、提供汽车行业一般性信息的出版物副本以及意见书。申请人还在上诉中特别主张：「通过培养新一代美国本土质量工程师，[申]请人直接促进了与国家经济竞争力相一致的关键 STEM 领域的劳动力技能提升」，因此拟议工作具有国家重要性。
在根据 Dhanasar 第一要素确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室关注「[个人]拟议开展的具体工作」并「考虑其潜在预期影响」，寻找「更广泛的影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 提供了可能具有国家重要性的工作示例，即「在特定领域内具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响」，或「具有雇用美国工人的显著潜力或……其他实质性积极经济影响，尤其是在经济萧条地区」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
本办公室首先指出，记录中提供汽车行业一般性信息的出版物副本并未提及申请人、其拟议开展的具体工作，以及该具体工作如何可能具有 Dhanasar 第一要素所设想的那种表明国家重要性的更广泛影响。见同上。由于这些出版物未提及申请人、其拟议开展的具体工作以及该具体工作如何可能具有国家重要性，它们未提供关于拟议工作是否可能具有国家重要性的有证明力的信息，本办公室无需进一步讨论。
商业计划书包含相互矛盾且未经证实的信息，这既削弱了其自身的可靠性和充分性，也削弱了其余证据的可靠性和充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（指出对申请人证据任何方面产生的怀疑可能削弱支持签证申请的其他证据的可靠性和充分性）。
具体而言，本办公室注意到商业计划书的财务信息相互矛盾且未经证实。计划假设初创公司每年将执行「4-8 个中型项目」，以产生「120,000-300,000 美元」的年收入。然而，商业计划书还指出：「典型项目费用：每个项目 10,000-50,000 美元」。在一端，四个项目按 10,000 美元计算将产生 40,000 美元年收入，而非 120,000 美元；在另一端，八个项目按 50,000 美元计算将产生 400,000 美元年收入，而非 300,000 美元。即使商业计划书的财务计算内部一致，计划及记录其余部分均未证明为何公司预期完成「每年 4-8 个中型项目」，而非任何其他项目数量。然后，在计算公司第五至第十年的预期财务增长时，商业计划书估计年收入为「350,000-500,000 美元」，却未以年度项目数量或上述预期项目费用的任何变化来支持该估计。计划同样提供了任意且未经证实的逐年收入增长估计。
作为相互矛盾且未经证实财务信息的另一例证，商业计划书计算第三年和第四年的固定总「员工工资」为 165,000 美元，此后固定总工资为 245,000 美元，却未计算运营前两年的总工资。然而，商业计划书提供了「各分支机构招聘预测」的以下年薪数字（申请人的「利润相关」薪资除外）：100,000 美元；80,000 美元；45,000 美元；11,000 美元；20,000 美元；35,000 美元；30,000 美元。这些年薪合计「每分支机构」321,000 美元。因此，运营前两年的年工资应为 321,000 美元，第三年和第四年增至 642,000 美元，此后进一步增至 963,000 美元。更成问题的是，商业计划书的任何预期年收入均不足以在相应年度支付计算出的员工工资 321,000 美元、642,000 美元和 963,000 美元，更不用说所有其他计算出的开支。本办公室还注意到，即使商业计划书就申请人公司支付员工的工资——以及公司的财务支付能力——提供了内部一致的信息，商业计划书表明显然没有员工会在受雇 10 年内获得加薪。
作为未经证实财务信息的又一例证，商业计划书提供了不切实际的租金计算。计划指出，第一年和第二年公司年度「租金」开支各为 3,000 美元，第三年和第四年增至 10,000 美元，第五年至第八年进一步增至 25,000 美元，最终第十年增至 35,000 美元。记录不支持以下结论：申请人的初创汽车工程咨询服务公司，包括申请人在内共八名员工，会在[已隐去]印第安纳州合理地仅支付每年 3,000 美元——即每月仅 250 美元——的办公场地租金。此外，计划及记录其余部分均未证明为何公司在运营第三年在[已隐去]印第安纳州开设第二家分支机构后，年度办公场地租金会增至三倍以上，也未解释为何两个地点的年度办公场地租金仅为 10,000 美元。同样，计划及记录其余部分也未证明为何公司在运营第五年尽管仅再开设一个地点，年度办公场地租金会再次翻倍以上，也未解释为何三个地点的年度租金仅为 25,000 美元。商业计划书及记录其余部分均未解释为何尽管公司在运营第五年后未再开设任何新地点，第十年的年度租金会再增加 10,000 美元。
商业计划书中相互矛盾且未经证实信息的程度使人们对商业计划书的真实性，特别是其财务信息产生怀疑，削弱了商业计划书以及更广泛而言整个记录的可靠性和充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591（指出对申请人证据任何方面产生的怀疑可能削弱支持签证申请的其他证据的可靠性和充分性）。由于商业计划书的可靠性和充分性受到削弱，其其他财务信息——包括收入估计和预期开支计算，例如咨询公司可能需要并负担得起的雇员人数——的可靠性和充分性同样受到削弱。记录中财务信息的真实性对 Dhanasar 第一要素具有实质意义，因为它涉及拟议工作可能雇用美国工人并产生其他积极经济影响的程度，以及这些经济影响究竟可能是什么，而这些是确定某项工作是否可能具有国家重要性的因素。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
即使记录中的证据可能可靠且充分，它也未能证明拟议工作是否可能具有国家重要性。例如，商业计划书、意见书及记录其余部分均未证明该初创汽车工程咨询服务公司可能在汽车工程领域或任何其他特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。见同上。相反，提供「量身定制[于]中型至大型美国汽车制造商」的汽车工程咨询服务的拟议工作，似乎与专门为其特定客户和顾客利益服务的其他汽车工程咨询服务类似，记录未证明申请人汽车工程咨询服务公司的利益将延伸至其公司客户、顾客和商业伙伴之外，从而符合 Dhanasar 所设想的国家重要性。见同上。同样，尽管商业计划书表明，除雇用申请人外，其公司还将在[已隐去]印第安纳州、[已隐去]印第安纳州和[已隐去]田纳西州分别雇用七名其他员工，但记录未证明在上述任何或所有地点雇用上述职位名称的七名员工的意义，以便确定这样做是否显示出雇用美国工人的显著潜力。见同上。
接下来，本办公室确认记录中包含一封由[已隐去]撰写的意见书。作为裁量事项，本办公室可将申请人提交的意见陈述用作参考。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，如果意见与记录中其他信息不一致或在任何方面存疑，本办公室可给予其较低权重。同上。本办公室最终负责就个人是否有资格获得所寻求利益作出最终裁定；提交专家意见书并非资格的推定证据。同上；另见 Fed. R. Evid. 702（规定专家意见可「帮助事实审理者理解证据或确定争议事实」，而非其本身即为事实证据）。该意见书基于作者「审阅了[申请人]的拟议工作」。然而，如上所述，描述拟议工作的商业计划书可靠性和充分性极低。Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。因此，基于该不可靠且不充分的商业计划书对拟议工作描述的意见存疑，因而证明力也极低。见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. at 795。此外，即使该意见书具有证明力（实则没有），它也只是重复记录其他部分提供的信息，未增加任何有助于本办公室理解证据的信息价值。见 Fed. R. Evid. 702。
本办公室还确认记录中包含推荐信和意向书。与意见书类似，推荐信概述了记录中已有的信息，包括申请人的资格及其对拟议工作的描述。它们提供了支持性陈述，例如「批准他的申请，美国将获得一位宝贵的专业人士，他无疑将在[汽]车[质]量[管]理领域产生实质性的积极影响」。然而，它们未详细说明申请人拟议开展的具体工作如何可能在汽车工程领域或任何其他领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺所带来的影响、雇用美国工人的显著潜力或其他实质性积极经济影响，或其他表明国家重要性的更广泛影响。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。因此，推荐信未能说明拟议工作如何可能具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性。
本办公室进一步确认记录中包含「表达[各自作者]有意在[其] EB-2 国家利益豁免签证申请获批后，聘请[申请人]作为我公司在项目质量领域的独立顾问」的信函。这些意向书与确定申请人是否可能基于潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣而有能力推进拟议工作相关，这是 Dhanasar 第二要素所设想的。见同上。然而，与上述其他证据类似，意向书未证明申请人拟议开展的具体工作如何可能在汽车工程领域或任何其他领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺所带来的影响、雇用美国工人的显著潜力或其他实质性积极经济影响，或其他 Dhanasar 第一要素所设想的表明国家重要性的更广泛影响。见同上。
在确定涉及科学、技术、工程和数学（STEM）领域的工作是否可能具有国家重要性时，与所有案件一样，记录必须证明具体的拟议工作——而非申请人可能一般从事的行业、领域或职业——具有 Dhanasar 所规定的国家重要性，例如通过广泛影响相关 STEM 领域。见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1)-(2), https://www.uscis.gov/policy-manual 一般性规定。如上所述，申请人的个人陈述、商业计划书及记录其余部分均未提供有证明力的客观信息，说明申请人拟议开展的具体工作如何可能在汽车工程领域或任何其他特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响，或实质性积极经济影响。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。相反，提供汽车工程咨询服务的拟议工作似乎与其他汽车工程咨询服务公司类似，记录未证明申请人汽车工程咨询服务公司的利益将延伸至其公司客户、顾客和商业伙伴之外，从而符合 Dhanasar 所设想的国家重要性。见同上。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，本办公室认定申请人未能证明其有资格或作为裁量事项值得获得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：
本裁决构成此事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发 I-862 表格（出庭通知）而面临根据本法第 240 条启动的驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民利益。
