行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39149379
日期：2025 年 9 月 10 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人系 [已隐去] 网络安全学院的创始人兼首席执行官，寻求以持有高级学位的专业人士及具备杰出能力个人的身份获得职业移民第二优先（EB-2）分类，并请求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现该事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其系高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具备杰出能力的个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人证明其符合基础 EB-2 分类资格，则还须证明其值得裁量性地豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可裁量性地授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人系 [已隐去] 的创始人，该机构为一家网络安全学院，申请人已在 [已隐去] 注册，并拟将总部设在佛罗里达州。申请人拟担任 [已隐去] 的首席执行官兼首席顾问。通过 [已隐去]，申请人旨在「帮助个人及中小型企业学习如何保护其在线信息免受网络攻击」。为实现该目标，[已隐去] 拟提供线下及线上研讨会，并「就如何运用有效的网络安全工具向企业主提供定制咨询服务」。
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。因此，本办公室无需考虑申请人在上诉中关于其亦已证明具备杰出能力、从而符合基础 EB-2 签证分类资格的主张。尚待裁定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值，本办公室同意。
然而，SCOPS 认定申请人未能证明其拟议工作的国家重要性。在判断拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在的前瞻性影响。同上，第 889 页。该考量可包括：拟议工作是否具有雇用美国工人的显著潜力（尤其是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济效应、是否在该领域内具有国家乃至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上，第 889-90 页。
申请人主张 SCOPS 进行了「根本上有缺陷的评估」，因为「关键证据被忽视或误解，包括对政府已描述为具有国家重要性的领域的影响」。在上诉中，申请人主张其已提交证据，证明「其在网络安全领域工作的深远影响及其对国家安全和经济稳定的广泛意义」。在主张应对网络威胁的必要性时，申请人强调 USCIS 政策手册对 STEM 领域进步重要性的认可、「持有高级学位个人在推动创新与进步中的关键作用」，以及联邦调查局互联网犯罪投诉中心在 2022 年收到 800,944 件投诉的证据。申请人主张，其 STEM 理学学位及拟议工作对网络安全的聚焦，证明了「其拟议工作的关键意义」。申请人还主张，其商业计划「连同联邦调查局、福布斯、IBIS World 报告、USCIS 政策手册及白宫倡议等权威来源，共同证明了其在网络安全领域工作的深远影响及其对国家安全和经济稳定的广泛意义」。然而，申请人所强调的「权威来源」仅泛泛提及网络安全与 STEM 领域的重要性，并未提及申请人，亦未证明其在网络安全领域个人工作的「深远影响」。通过其商业计划，申请人未提供证据证明其拟议的咨询与培训活动将达到足以构成国家重要性的规模。并且，尽管本办公室认可网络安全领域的重要性，但国家重要性的判断并不聚焦于网络安全整体上的重要性，而是「聚焦于外籍国民拟开展的具体工作」。同上，第 889 页。
申请人主张 [已隐去] 拟聚焦于佛罗里达州等经济困难地区，该州在 2022 年遭遇了「近期飓风造成的经济挑战」。申请人称，[已隐去] 预计在营业第五年创造 14 个直接雇员岗位和 1,410 个间接雇员岗位，连同超过 117,000 美元的所得税与工资税贡献，构成对美国经济的重大贡献。申请人还称，其商业计划中的上述数据，加之提供「申请人工作直接带来的就业创造与行业增长证据」的支持信，证明了其拟议工作的「广泛影响」及其「通过促进就业机会和刺激地方经济对经济萧条地区的积极效应」。然而，申请人的商业计划未对其就业与财务预测作详细阐述，因为这些预测缺乏显示其依据的细节或如何实现这些预测的说明。申请人亦未证明 [已隐去] 的未来人员配置水平和商业活动预测将给佛罗里达州或美国其他地区带来达到 Dhanasar 案所设想的重大积极经济效应水平的实质经济利益。同上，第 890 页。申请人还主张，所提交的支持信「提供了申请人工作直接带来的就业创造与行业增长的证据」。然而，尽管这些支持信证明了申请人工作的高质量及其知识基础的深厚，它们仅在若干作者表示曾与申请人讨论为 [已隐去] 工作的可能性这一范围内提及就业创造或行业增长。需指出，申请人的技能、知识及在该领域的既往工作，以及潜在客户的兴趣，均涉及 Dhanasar 框架的第二项要素，该要素「将焦点从拟议工作转向外籍国民」。同上，第 890 页。而此处的问题在于，申请人拟开展的具体工作依 Dhanasar 第一项要素是否具有国家重要性。
申请人主张，除其对网络安全的直接贡献外，其工作还「提升了行业标准、促进了技术创新并增进了社区福祉」。申请人称，其拟服务的中小型企业迫切需要网络安全培训，并依赖申请人的公司支持其成长。总体而言，申请人主张所提交证据证明其拟议工作将创造「增长、经济影响、就业创造和社会贡献」。然而，为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室着眼于记录其工作潜在前瞻性影响的证据。申请人未提供充分证据证明 [已隐去] 的活动将达到更广泛影响其所在领域的水平。并且，尽管任何公司的经济活动或教育项目都有可能在一定程度上积极影响经济，但申请人未证明其拟议工作的潜在前瞻性影响将在其公司运营所在地区或美国其他地区产生重大积极经济效应。因此，本办公室同意 SCOPS 的认定，即申请人未能表明其拟议工作将充分延伸至其公司及其客户之外，从而以与国家重要性相称的水平影响网络安全领域、国家网络安全倡议、国家安全或更广泛的美国经济。
总体而言，申请人未能证明其拟议工作具有雇用美国工人的显著潜力（尤其是在经济萧条地区）；具有其他重大积极经济效应；在该领域内具有国家乃至全球影响；或具有表明国家重要性的其他更广泛影响。
B. Dhanasar 其他要素与不合格
由于本办公室对此问题的认定足以处置申请人的上诉，本办公室不再审理并保留申请人是否满足 Dhanasar 框架其他要素的问题。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院与行政机关无需对裁决结果所不需要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不合格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素，本办公室认定申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，亦未能证明其值得裁量性地获得该豁免。
裁定：
上诉予以驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会中止该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或本属不准入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
