行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39148726
日期：2025 年 9 月 11 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名化学家，寻求以高级学位专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并寻求豁免该类别所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证类别的资格，即作为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
一旦申请人证明其符合基础 EB-2 类别的资格，其还必须证明其值得以裁量方式豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。虽然法律和相关法规均未界定「国家利益」一词，但 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以以裁量方式授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
II. 实质价值与国家重要性
本办公室将处理的唯一问题是，申请人是否依据 Dhanasar 框架确立了国家利益豁免的资格。
Dhanasar 的第一项要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在判断拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。经审查，本办公室不同意 SCOPS 关于申请人未证明其拟议工作具有实质价值的结论，并撤回该认定。申请人的拟议工作属于具有实质价值的领域范围，即科学与技术。同上。然而，尽管申请人已证明拟议工作具有实质价值，但记录并未证明其具有国家重要性。
申请人自称「化学领域的专家」，其陈述在美国的拟议工作如下：
[继续]其研究，阐明从分子层面的蛋白质动力学到系统层面的生化反应等各尺度上的复杂生化过程，以此为基础开发用于医疗和能源应用的创新化学工具，从而促进一个更健康、更可持续的世界。
申请人强调，其拟议工作将聚焦于国家科学技术委员会（NSTC）确定的关键和新兴技术，包括生物技术以及基因组和蛋白质工程。在论述其拟议工作的前瞻性国家重要性时，申请人声称美国电网正在衰退，过去五年停电增加了 60%，而能源部（DOE）拨款超过 3.25 亿美元以加强电网。申请人称其「对美国不可或缺，通过运用生化机制知识促进可持续能源的采集、储存和转化，从而加强国家电网」。申请人还指出，其研究由美国国家科学基金会（NSF）和美国国立卫生研究院（NIH）资助，目的是促进科学进步并「增进健康、延长寿命、减少疾病和残疾」。
申请人还提供了数封来自其领域教授和同事的支持信，其中包括一封来自[已隐去]化学与化学生物学教授的信。与申请人将继续其研究的教授表示，这项工作「对于揭示包括阿尔茨海默病和帕金森病等神经退行性疾病在内的众多疾病的根本原因至关重要」，并且「对生物技术和制药行业具有深远影响，能够实现更可持续、更高效的生化过程」。该信还指出，申请人的研究将有助于「更广泛地理解进化策略」，为「合成生物学的进步」提供信息。此外，另一封来自[已隐去]副教授的信声称，申请人的研究「对于减少温室气体排放、减缓气候变化以及通过国内可再生燃料生产促进能源安全至关重要」。该教授指出，这将通过申请人开发创新的仿生人工光合作用系统来实现。
SCOPS 随后发出补件通知（RFE），指出申请人就其拟议工作的国家重要性提交了含糊的陈述。SCOPS 强调，所提供的证据未能证明申请人的拟议工作将对区域或国家经济产生 Dhanasar 案所设想的实质性经济影响水平。因此，SCOPS 要求提供额外证据，以证明申请人拟议工作的潜在前瞻性国家影响。
作为回应，申请人称其「研究揭示了关于蛋白质分子层面动力学的新见解，从而直接促进癌症新治疗途径的开发」。申请人在补件通知回复信中还陈述如下：
[申请人]设计了超声响应纳米颗粒，消除了光遗传学中对笨重发光二极管植入物的需求，合成了光热材料以提高深部脑刺激研究的精确性和伦理合理性以及非侵入性神经治疗策略，并揭示了酶集合体繁盛的机制，在生物技术和以酶为核心的医疗干预中具有重要应用。
申请人再次强调其研究将对开发「仿生人工光合作用平台」产生影响，创造可再生能源以改善可持续能源生产。申请人声称其拟议工作与美国国家利益一致，强调其国家重要性，尤其是强调公共卫生、气候变化和发展可再生能源战略的行政命令。此外，在个人陈述中，申请人表示其研究的「主要目标」是开发「针对流感病毒和 SARS-CoV 病毒的新型蛋白质疫苗」，并且这一努力将「大幅降低季节性流感和未来任何冠状病毒疫情对公共卫生的影响」，增强美国快速应对大流行病的能力。
在拒绝申请并认定申请人未证明其拟议工作的国家重要性时，SCOPS 认定所提供的证据不一致且含糊。SCOPS 强调，申请人对拟议工作作出了重大改变，突出了不同的目标，包括抗击癌症，而在记录的其他地方则提及神经系统疾病。SCOPS 认定，申请人未能证明其拟议工作将产生实质性积极经济影响，并具有达到 Dhanasar 案所设想的实质性经济收益水平的广泛影响。
在上诉中，申请人不同意 SCOPS 关于其对记录作出实质性改变的认定，声称其一直强调其研究的生化性质及其对「生物学、化学和生物化学创新设计」的重叠影响，包括在医疗和能源应用中。申请人主张，其通过开发用于医疗和能源应用的创新化学工具，「牢固确立」了其拟议工作具有国家重要性。
在 Dhanasar 案中，本办公室指出，在判断国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍国民拟从事的具体工作」。Dhanasar at 889。因此，本办公室「寻找更广泛的影响」，指出「一项工作可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项工作如果有显著潜力雇用美国工人，或具有其他实质性积极经济影响，例如特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性」。同上 at 890。
首先，申请人提交了一系列令人困惑的潜在技术和国家影响，使得其拟议工作是否可能具有潜在前瞻性国家影响存在重大不确定性。例如，正如 SCOPS 所指出的，申请人在支持申请时强调了对电力中断和减少停电的潜在国家影响，称其对于加强国家电网「不可或缺」。同时，其来自主要大学同事的推荐信讨论了对阿尔茨海默病和帕金森病等神经退行性疾病的潜在国家影响，以及其研究对生物技术和制药行业具有「深远影响」。另一封同事的信声称，其工作对于减少温室气体排放、减缓气候变化以及通过国内可再生燃料生产促进能源安全至关重要。该信还讨论了申请人为此目的潜在开发的创新仿生人工光合作用系统。此外，申请人似乎还主张其拟议工作还将对「更广泛地理解进化策略」从而为「合成生物学的进步」提供信息产生潜在前瞻性国家影响。
然而，在每一种情况下，申请人都几乎没有提交客观支持，以充分证实其拟议工作将对如此众多不同的重大国家和国际问题产生国家层面的影响，包括电力中断、重大神经系统疾病、生物技术、制药、气候变化、可再生能源、人工光合作用、进化策略等。尽管本办公室承认化学和申请人拟议的技术进步可能与许多国家问题和行业交叉，但其关于国家重要性的广泛而分散的主张，使得其拟议工作是否会对这些重大国家问题中的任何一个产生潜在前瞻性国家影响存在重大疑问。例如，目前不清楚一名没有博士学位的助理研究员所进行的研究如何会产生如此深远的影响，尤其是当这项研究似乎分散在如此多的领域时。
申请人在回应补件通知时未能充分澄清这一模糊之处，而是继续扩大其关于国家重要性的大胆主张，例如强调其拟议工作对癌症治疗的潜在前瞻性国家影响。值得注意的是，对癌症治疗的潜在前瞻性国家影响在支持申请时甚至未被提及。申请人主张这不构成实质性改变。本办公室不同意，因为这一所谓的国家层面影响从未被提及变为申请人在回应补件通知时主张国家重要性的主要依据。同样，在回应补件通知时提供的个人陈述中，申请人表示其研究的「主要目标[着重号为原文所加]」是开发「针对流感病毒和 SARS-CoV 病毒的新型蛋白质疫苗」，并且这一努力将「大幅降低季节性流感和未来任何冠状病毒疫情对公共卫生的影响」，增强美国快速应对大流行病的能力。同样，尽管申请人在支持申请时提到了众多其他潜在国家影响，却未提及对疫苗和大流行病的任何潜在国家层面影响。申请人不得对已提交的申请作出实质性改变，以使有缺陷的申请符合 USCIS 的要求。Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Assoc. Comm'r 1998)。
申请人各种大胆的主张缺乏充分支持证据，使其拟议工作对其所讨论的任何重大国家问题和/或行业的潜在前瞻性国家影响存疑，例如其指出 2024 年影响 3400 万美国人的流感季、影响该国约 690 万人的阿尔茨海默病，以及巨大的二氧化碳和癌症问题，还有其他重大国家和国际问题及其相关行业。如前所述，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍国民拟从事的具体工作」。Dhanasar at 889。然而，申请人提出了广泛的一系列工作，尽管属于类似的技术领域，以及一连串潜在的前瞻性国家影响，使其可能的影响不明确。申请人必须通过独立的客观证据解决记录中的不一致和模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。未指明对某一领域具体影响的笼统结论性陈述几乎没有证明价值。另见 1756, Inc. v. U.S. Atty Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（认定机构在移民福利审理中无需采信结论性主张）。
申请人还在上诉中主张，其拟议工作「与」有关推进生物技术和生物制造以促进可持续性的行政命令「一致」。其还强调了一份来自科学和技术政策办公室（OSTP）的报告，该报告讨论了生物系统的增强预测建模和工程设计以及二氧化碳去除。然而，申请人的研究可能与政府倡议总体一致这一事实，并不能证明其具体拟议工作将对这些倡议产生潜在前瞻性国家影响。正如本办公室所讨论的，申请人提出了一系列广泛的潜在国家影响，不仅涉及减少温室气体排放，还涉及癌症、神经系统疾病、针对重大病毒的疫苗、国家电网、制药等。因此，申请人关于其拟议工作将对推进生物技术和生物制造以促进可持续性产生国家层面影响的主张不可信，且其对此主张几乎没有提供客观支持。如前所述，确立国家重要性的不是行业或国家问题本身的重要性，而是申请人具体拟议工作的实际潜在前瞻性影响。在此，申请人未能确立足够清晰的拟议工作及由此产生的潜在前瞻性国家影响。
相比之下，申请人经常强调其技能和教育、合著文章，以及其作为[已隐去]助理研究员参与各种研究项目的工作。然而，尽管本办公室认可申请人在[已隐去]攻读硕士学位和博士学位期间作为助理研究员获得了大量知识和经验，但申请人的专业知识和成功记录是 Dhanasar 第二项要素下的考量因素，该要素「将焦点从拟议工作转移到外籍国民」。同上。此处的问题是申请人是否证明了某一具体拟议工作的国家重要性。申请人未能充分详述和记录其拟议研究将如何与该领域其他类似经验的研究人员（包括记录中提到的其在[已隐去]或其他主要大学的许多同事）有实质性不同，这使得其许多拟议工作的潜在前瞻性国家影响的可能性存疑。
最后，记录未能证明申请人的工作「具有显著潜力雇用美国工人，或具有其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区」。Dhanasar at 890。尽管申请人主张这不是证明国家重要性的唯一方式，本办公室也同意，但这仍值得讨论，因为其确实提到了其研究可能带来的经济影响。然而，申请人未提交具体且有针对性商业计划，而是提供了关于影响经济众多方面的笼统主张，而这些方面每一个都可被合理地视为独立且庞大的，例如制药、能源或医疗护理。尽管申请人工作产生的任何基本经济活动都有可能对经济产生积极影响，但其未充分解释直接归因于其拟议工作的前瞻性国家影响，也未证明其工作将如何影响经济萧条地区。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
基于上述所有理由，证据未能证明拟议工作的国家重要性，而这正是 Dhanasar 先例裁决第一项要素的要求。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一项要素，本办公室认定其未能确立有资格或以裁量方式值得获得国家利益豁免。由于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人在 Dhanasar 第二项要素下的资格和上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25（「法院和机构无需对作出其所得结论所不必要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝审理上诉中的替代性问题）。
裁定
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
