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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
关于 M-B- 有限公司案 日期：2017年9月14日
对佛蒙特服务中心决定的上诉
申请：表格 I-129，非移民工人申请
申请人是一家房地产开发公司，寻求根据 L-1A 非移民跨国公司调派人员类别，临时雇用受益人担任其新办公室1的 managing director。参见《移民与国籍法》（该法）第 101(a)(15)(L) 条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A 类别允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员调派至美国临时从事管理或行政职务。
佛蒙特服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明：(1) 受益人曾在国外以行政身份受雇；(2) 申请人在提交申请时与受益人的外国雇主存在符合条件的关联关系；以及 (3) 申请人将能够在申请获批后一年内支持一个管理或行政职位。
该事项现因上诉而由本办公室审理。申请人在其上诉中主张，审理主任得出了没有依据的结论，属于错误，且未考虑沙特阿拉伯的商业状况，而这些状况可以解释记录中表面上的遗漏。
经重新审查（de novo review），我们将基于审理主任面前记录的是非曲直以及此后发现的贬损性信息，驳回上诉。
一、法律框架
为确立 L-1A 非移民签证类别的资格，符合条件的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年以管理或行政身份，或以专业知识身份雇用受益人。此外，受益人必须寻求临时进入美国
1 “新办公室”一词是指在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C) 的规定允许“新办公室”在申请获批之日起不超过一年的期限内支持一个行政或管理职位。
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以管理或行政身份继续为其同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。该法第 101(a)(15)(L) 条。
如果表格 I-129（非移民工人申请）表明受益人将以 L-1A 身份来美国开设新办公室或在新办公室任职，申请人必须提交证据，证明该新办公室将能够在一年内支持一个管理或行政职位。该证据包括有关新办公室实际场所、该实体的拟议性质和范围、其组织结构、其财务目标以及美国投资规模的信息。一般参见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)。
二、国外的行政身份雇用
审理主任认定，申请人未能证明受益人曾按 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(iv) 的要求在国外以行政身份受雇。申请人并未主张受益人曾以管理身份或涉及专业知识的职位工作。2
行政身份是指在组织内的一项职务，其中雇员主要指导该组织或该组织的主要组成部分或职能的管理；确立该组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛的自主权；并且仅接受该组织高层行政人员、董事会或股东的一般监督或指导。该法第 101(a)(44)(B) 条。
如果将人员配置水平用作确定个人是否以行政身份行事的因素，美国公民及移民服务局（USCIS）必须考虑该组织的合理需求，并结合该组织的总体目的和发展阶段。参见该法第 101(a)(44)(C) 条。
A. 职责
在审查受益人的行政身份时，我们将首先查看申请人对工作职责的描述。行政身份的定义有两个部分。第一，申请人必须证明受益人履行了某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533 (9th Cir. 1991)（未公布的目录决定）。第二，申请人必须证明受益人主要从事行政职责，而非与外国公司其他雇员一起从事普通运营活动。参见 Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316 (9th Cir. 2006)；Champion World, 940 F.2d 1533。
2 申请人最初将该职位称为“行政/管理”，但后来澄清：“该职位并非行政与管理的‘混合’。……行政人员的一些正常、普通职责……与管理人员的某些职责相似。”
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在其最初的 supporting letter 中，申请人主张受益人“自2005年起”为申请人在埃及的外国关联公司工作，并“自2009年至今”为在沙特阿拉伯的外国关联公司工作。申请人称受益人在该外国实体沙特阿拉伯办公室具有以下职责：
- 根据董事会指示和公司章程，规划、制定和确立业务组织的政策和目标；
- 与公司官员协商，规划业务目标，制定组织政策以协调各部门和职能之间的职能和运营，并确立实现目标的职责和程序；
- 审查活动报告和财务报表，以确定实现目标的进展和状态，并根据当前情况修订目标和计划。
- 指导和协调财务方案的制定，为新业务或持续运营提供资金，以最大化投资回报并提高生产率。
- 规划和制定工业、劳工和公共关系政策，旨在改善公司形象及与客户的关系。
- 评估行政人员的绩效，以确保其遵守不同业务既定的政策和目标以实现目标。
- 作为董事会成员和工程活动委员会主席参与。
在补件通知（RFE）中，审理主任要求提供更多信息，因为原始描述缺乏细节。作为回应，申请人提交了一封来自受益人配偶的信函，该配偶被认定为该外国公司的合伙人和“所有人与 managing director 之一”。她证明原始工作描述准确，并称该公司“自1995年7月至今在埃及以 executive managing director 身份雇用受益人，并自2009年至今在我们沙特阿拉伯的分支机构雇用受益人。”她主张，受益人的工作“包括向工程师委派和分配工作、审查项目经理的工作以供最终批准”，以及“[确]定需要做什么。”她补充道：
房地产的建造、开发和管理，以及与此相关的所有事项，约占他在我们公司工作时间的75%。其余25%的时间涉及组织内的行政事务，如外围投资、库存控制和预算，在这些领域他监督管理人员。
未指明或进一步说明上述“管理人员”，且申请人未提交其雇用证据。
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审理主任否决了该申请，称申请人未提供足够关于受益人所主张国外职责的细节。审理主任认定，描述的部分内容含糊不清，其他部分则只是转述了行政身份法定定义的要素。
在上诉中，申请人称其已“清楚解释”受益人的国外职责，且审理主任的认定“是远离现实的看法，是非法滥用行政裁量权。”申请人未详细说明或提供关于受益人所主张在该外国公司职责的额外信息。
所列职责在很大程度上几乎与美国劳工部出版物《职业名称词典》中“总裁（任何行业）”条目完全相同。（申请人清单中的最后一项是对该条目部分的转述而非引用。）按照设计，该条目中的描述足够笼统，可广泛适用于“任何行业”。申请人必须提供关于特定职位的具体信息，而不是重述法规中的要求。见 Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), aff'd, 905 F.2d 41 (2d. Cir. 1990)。出于同样的理由，如果申请人仅通过引用政府出版物中的通用定义就能满足提供详细职位描述的要求，那么该要求将变得毫无意义。
申请人补充称，受益人声称的境外工作“除雇主陈述外无法核实”，因为“由于沙特阿拉伯王国开展业务的独特性质”而不存在任何记录。申请人未引用或提交任何来源以佐证该主张。在移民程序中，外国法律是一个事实问题，如果申请人依据其确立移民福利资格，则必须予以证明。Matter of Annang, 14 I&N Dec. 502 (BIA 1973)。同样，申请人不能仅援引文化或商业惯例来解释证据的缺失。
此外，所称职责清单中的项目提及政策、报告和财务报表，这似乎与申请人关于该外国公司未产生任何记录的主张相矛盾。如果这些政策、报告和报表不存在，那么我们就不能接受申请人关于受益人投入大量时间从事涉及此类不存在文件的活动的主张。
我们注意到，申请人提交了一份来自该外国公司授予 的经翻译的授权委托书。该文件授权 另一份由申请人提交的申请的受益人代表该公司“提交纳税申报表”，这似乎与申请人关于“沙特阿拉伯没有税收”的未经佐证的主张直接冲突。
B. 不利信息
由于申请人称雇主的陈述是受益人在沙特阿拉伯受雇的唯一可用证据，我们必须权衡这些陈述的可靠性。陈述的来源是受益人和他的配偶 。在一份
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驳回意向通知（NOID）中，我们告知申请人，调查已发现其陈述中的不一致之处，以及有关 的令人关切的信息。
申请人最初声称受益人于2009年从埃及调往沙特阿拉伯。 在RFB答复中重复了该主张。
2015年，受益人在美国驻 沙特阿拉伯领事馆提交了非移民签证申请。当被要求说明其雇主和职业时，受益人表示他是 的土木工程师和项目经理。当被问及“您以前是否受雇过？”时，受益人表示他曾于1990年至2013年担任申请人埃及关联公司的总经理。
在各自的RFE中被要求解释这些陈述时，申请人提交了两名受益人的陈述。当前申请的受益人表示：
[P]请注意，在我的职业生涯中，我曾同时从事两份或更多工作。在相关的有关期间……我……为沙特阿拉伯的两家公司工作：[申请人的外国关联公司]……以及
我为每家公司平均每周工作32小时……我在 作为项目经理所履行的职责更偏向于专业工程职位。
的陈述几乎完全相同，只是其中列明的是 和 而非 。（在向领事馆所作的陈述中， 并未声称目前或曾经受雇于申请人的任何外国关联公司。）
表示：“作为合伙人，自我成为公司合伙人以来，我一直积极参与业务事务。”她还表示：“我打算在此覆盖[受益人]的工作职责”，而受益人在美国期间。在另一封信中，她表示，作为该外国公司最高权力层级的合伙人，她“完全熟悉[受益人]所做的工作”。
2017年5月，在上诉提交之后， 在美国驻 领事馆提交了她自己的非移民签证申请。当被要求说明其“主要职业”时，她回答称她“未受雇”，而是在照顾子女。当被问及“您以前是否受雇过”时，她回答“没有”。
针对我们的NOID，申请人表示：
关于[受益人]关于他自1990年1月1日至2013年1月1日在埃及担任……的陈述，这仅指他在埃及期间的运营。此后，业务自2013年至今在沙特阿拉伯组织和运营。……
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[埃及关联公司]是他的前雇主……直到2013年，此后他前往沙特阿拉伯为该公司的分支机构以及 工作。
这一主张的修改与先前的时序不一致，先前的时序是受益人于2009年从埃及迁往沙特阿拉伯。在同一份书面论证意见中，申请人声称该公司在2013年之前数年就开始在沙特阿拉伯运营。申请人的解释未能成功说明受益人向美国政府官员所作的陈述，即他仅为埃及关联公司工作至2013年，此后在沙特阿拉伯为 工作。
申请人声称 从未声称 是其唯一雇主，并且 是以 雇员的身份进入沙特阿拉伯，同时也在考察地点和机会以在该国创办申请人的关联公司。申请人提交了一份2016年 致法国总领事的信函副本，为 申请五年多次入境签证以访问该国。该信函表明 在2016年仍为 工作，因此与 在美国领事馆的陈述一致。该信函并不支持申请人关于 同时为申请人在沙特阿拉伯的关联公司工作的主张。
申请人承认 从未在沙特阿拉伯受雇，但作为合伙人发挥了重要的（尽管是无偿的）作用。申请人提交了 沙特阿拉伯签证的副本，该签证未授权在该国就业。该签证显示 不被允许在沙特阿拉伯工作，但它未提供任何信息来支持关于她无偿工作、参与业务决策的关键主张。申请人未回应或解释 关于她“照顾子女”以代替就业的具体说法。 和 的签证文件佐证了叙述的部分内容，但关键的是，它们并不佐证其关于受雇于或积极参与申请人在沙特阿拉伯的关联公司的主张。
在 领事馆，两名受益人和 均被问及现在和以前的就业情况，他们中没有人声称受雇于申请人在沙特阿拉伯的关联公司。尽管申请人指出申请表未询问多个现任雇主，但相关文件均不能佐证申请人关于这些个人声称在为申请人沙特阿拉伯关联公司工作的主张。
此外，关于从埃及迁往沙特阿拉伯导致该埃及公司成为 的“前雇主”的主张，与申请人关于当前受益人“受雇于[该公司]在埃及，尽管他实际身在沙特阿拉伯”的主张不一致。申请人将受益人从埃及迁往沙特阿拉伯描述为受益人的工作变动，但对 而言并非如此。申请人的商业
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计划包括这样一项主张：两名受益人均继续从埃及和沙特阿拉伯的公司领取薪水。
鉴于各方陈述中存在许多未解释的不一致和差异，在没有可核实的佐证文件的情况下，申请人未能确立这些陈述是可信或可靠的证据。
C. 人员配置
除所需的职位职责描述外，USCIS在审查受益人声称的高管身份时会审查记录的整体情况，包括公司组织结构、受益人下属雇员的职责、是否有其他雇员分担受益人的运营职责、业务性质，以及任何其他有助于理解受益人实际职责和在企业中角色的因素。
“行政主管”一词的法定定义侧重于个人在复杂组织层级（包括组织的主要组成部分或职能）中的高级职位，以及该人指挥该组织的权力。该法第101(a)(44)(8)条。根据该法，受益人必须有能力“指挥管理层”并“确立该组织的目标和政策”。该定义的内在要求是，组织必须拥有下级管理人员供受益人指挥，且受益人必须主要关注组织的总体目标和政策，而非企业的日常运营。个人不会仅因行政头衔而被视为该法意义上的行政主管。受益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”，并且仅接受“来自更高级别行政主管、董事会或组织股东的一般监督或指导”。同上。
外国实体所称的组织结构图列出了“现场工程师”和“工料测量师”等个人职位，以及“财务”和“投标”等部门，但未具体说明员工人数或其头衔。该图显示受益人对“采购”、“技术办公室”、“项目经理”、“会计”和“租赁设备主管”拥有最终权力（通过[已隐去]）。申请人未列出任何下级员工姓名，也未提交证据表明该外国公司实际在所称的组织结构中雇用了人员。我们注意到，申请人提交了据称是受益人月度工资收据的副本。通过提交这些副本，申请人证明了工资记录的存在，但申请人未为其声称的其他员工提交此类记录。
记录中几乎没有直接涉及该公司在沙特阿拉伯活动的文件。一份日期为2015年10月、在[已隐去]签署的合同提及申请公司的建筑项目，但其中将[已隐去]称为“授权工程师”和“项目的一名经理”，这暗示其作为项目经理的现场角色。这与
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组织结构图不一致，该图将[已隐去]称为“行政经理”，其上级是一名未具名的“项目经理”。
审理主任认定，申请人未提交足够信息以表明沙特阿拉伯的公司拥有下级员工，从而使受益人免于执行不符合条件的任务。在上诉中，申请人未直接回应此问题。申请人的律师陈述称：
虽然[外国实体]确实雇用永久、全职员工：但这些仅限于持续需要的必要员工。当承接建筑项目时，公司会雇用临时工人，从劳工到熟练工匠，以及分包商，以完成建筑合同中特定的有限部分。监督这些临时工人的是永久员工，而监督所有人的将是受益人。
律师的断言不构成证据。Matter of Obaigbena, 19 I&N Dec. 533, 534 n.2 (BIA 1988)（引用 Matter of Ramirez-Sanchez, 17 I&N Dec. 503, 506 (BIA 1980)）。律师的陈述必须以独立证据在记录中予以证实，独立证据可包括宣誓书和声明。律师和申请人均未指明据称构成“永久员工”的“必要员工”，且申请人未提交与分包商的合同副本或其他证据，以支持其新主张，即申请人拥有核心永久员工，并根据需要由外部劳动力协助。
我们已经讨论了申请人关于因沙特阿拉伯商业惯例而记录甚少的主张。在没有外国公司人员配置文件的情况下，仅有组织结构图和公司官员的一般性陈述。由于上述不利信息，这些陈述的证据分量已减弱。
我们注意到，仅凭公司规模，而不考虑组织的合理需求，可能不是拒绝跨国经理或行政主管分类签证申请的决定性因素。见该法第101(a)(44)(C)条。然而，USCIS将申请公司的规模与其他相关因素一并考虑是适当的，例如缺少执行公司非管理或非行政运营的员工。见，例如，Family Inc., 469 F.3d 1313；Systronics Corp. v. INS, 153 F. Supp. 2d 7, 15 (D.D.C. 2001)。当USCIS注意到记录中的差异使申请人的某些事实主张受到质疑时，公司规模可能尤其相关。见 Systronics, 153 F. Supp. 2d at 15。
申请人未提交关于外国公司人员配置的充分佐证信息，以表明受益人如所称监督了管理人员。申请人未证明受益人在申请提交前三年内至少连续一年在国外担任行政主管。
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III. 合格关系
为根据该法和法规确立“合格关系”，申请人必须表明受益人的外国雇主和拟议的美国雇主是同一雇主（即拥有“分支”办公室的同一实体），或作为“母子公司”或“关联公司”相关联。见该法第101(a)(15)(L)条；8 C.F.R. § 214.2(l)。申请人主张与埃及和沙特阿拉伯的公司存在关联，因为受益人是外国公司的50%合伙人，并拥有美国申请人一半的股份。
审理主任认定，申请人未证明外国实体在提交申请时正在积极经营。如果外国实体未在经营，则提交申请时不存在可与申请人建立合格关系的活跃实体。在上诉中，申请人表示，现场调查将证明公司持续的商业活动。
申请人最初提交了与2014年和2015年相关的埃及税务文件。对于沙特阿拉伯实体，申请人提交了一份日期为2015年10月的翻译合同，该合同比2016年9月的提交日期早了近一年。
在补件通知（RFE）中，审理主任指出，初始文件未显示外国实体在提交申请时存在持续商业活动。作为回应，申请人提交了2016年5月至11月的发票副本，显示沙特阿拉伯公司购买了各种建筑材料。申请人还提交了2013年至2015年的埃及财务报表。
审理主任认定，申请人未证明外国实体在2016年9月正在经营。审理主任指出，公司购买材料不构成经营，经营定义为定期、系统和持续地提供商品、服务或两者兼有。见 8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(H)。
在上诉中，申请人表示“中东的商业运作方式非常不同”，并声称：“如果……申请获批并转交[已隐去]，欢迎进行调查，以核实[外国实体]确实在沙特阿拉伯积极运营。”
举证责任在申请人一方，须证明其资格；不存在资格推定。虽然所有主张均须经USCIS或领事官员核实，但政府没有义务代表申请人收集资格信息。因此，我们不能接受申请人的请求，即先批准申请，然后再寻求信息以证明该批准合理。
正如审理主任在拒绝通知中指出的，购买材料本身并非提供商品或服务的创收活动。在地方政府办公室维持或更新注册也是如此。许可和库存使公司能够开展
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业务，但它们本身并不等同于经营。此外，2015年的一份单一合同不能证明申请人已定期、系统和持续地经营。申请人不能在没有证据的情况下声称沙特阿拉伯的商业惯例包括最低限度的记录保存，从而放弃其举证责任。申请人未证明外国公司在2016年9月申请人提交申请时积极从事定期、系统和持续地提供商品、服务或两者兼有。
IV. 新办公室
审理主任认定，申请人未证明其新办公室将在申请获批后一年内支持行政主管或经理职位。在上诉中，申请人表示，审理主任在公司尚未有机会在美国开始运营之前就得出了无根据的结论。我们不同意，并认定审理主任未如申请人所主张的那样超出法规要求。
为证明其将能够支持一个行政或管理职位，申请人必须提交有关拟设办公室性质的信息，描述其范围、组织结构和财务目标；美国投资的规模以及外国实体向受益人支付报酬并在美国开展业务的财务能力；以及外国实体的组织结构。见 8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)(C)。
当新企业首次设立并开始运营时，法规承认，负责设立运营的指定经理或行政人员将从事各种通常不由行政或管理级别员工执行的基层活动，且往往在第一年内无法履行全部管理职责。“新办公室”法规允许新设立的申请人有一年时间发展到能够支持受益人受雇于主要为管理或行政职位的程度。
因此，如果申请人表示受益人将来美国开设“新办公室”，则必须证明其已准备好在获批后立即开展业务，以便在一年期限内支持一名经理或行政人员。该证据应表明一种现实的预期，即企业将取得成功并在从发展阶段迈向全面运营的过程中迅速扩张，届时将实际需要一名主要履行符合条件职责的经理或行政人员。一般见 8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)。申请人必须描述其业务性质、拟议的组织结构和财务目标，并提交证据表明其有财务能力向受益人支付报酬并在美国开展业务。同上。
为证明拟设办公室的性质，申请人提交了其商业计划的副本。申请人将其“主要重点”描述为“房地产投资与开发，以及贸易，包括国内和进出口。”申请人还表示有兴趣“购买和管理现有企业；例如零售购物中心/商场”以及“与
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美国主要公司合资，以在沙特阿拉伯实施与重大建设项目相关的项目。”
申请人称其“不预测购买和销售的净利润……运营成本将通过我们外国关联公司的节省来覆盖，各实体将向[申请人]报销。”申请人未提供沙特阿拉伯实体的财务信息。埃及实体2015日历年的财务报表显示净利润为1,916,414埃及镑，按2015年12月31日生效的汇率约合244,909美元。申请人截至2016年6月11日的银行余额为244,912美元。尚不清楚这两个数字如此接近是否为巧合。
申请人估计其前三个月的启动费用为111,550美元。2016年6月的银行余额是该金额的两倍多，但似乎不足以按所述费率覆盖超过约六个月的支出。（前三个月的计划支出包括一些一次性成本，但不包括公司拟议人员的工资，详见下文。）鉴于埃及公司一年的利润远低于美国申请公司一年的支出，申请人未能证明埃及公司能够在相当长的时期内支持美国公司。
申请人表示，到第一年年底，其打算填补以下职位：
运营总监 • 资本投资总监 • 国际物流经理 • 投资分析师 • 文员/收发室 • 研究助理 • 材料采购员 •
- 秘书/文员
- 设备采购员
- 合规官
- 前台/接线员
申请人还提到“库存/材料管理”，但未说明其打算在该领域雇用多少人。
申请人未说明上述职位的薪资，称其将具有“竞争力”并取决于潜在员工的资质。即使没有具体数字，也很明显申请人计划在运营前三个月花费40,000美元用于薪资，无法覆盖上述所有职位。申请人未说明其打算在最初几个月内填补哪些职位。
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新办公室的L-1A申请必须包括证据，证明申请人已获得足够的实际场所来容纳新办公室。见 8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)(A)。申请人租赁了一间195平方英尺的办公室，无法容纳所有预期员工。申请人称租赁空间“目前足以满足我们的目的。当需要更大的办公室时，我们将签约更大的设施。”法规要求申请人已获得足够的实际场所，而不仅仅是打算在未来某个未确定的时间这样做。
审理主任拒绝了该申请，称申请人未能证明公司将在申请获批后一年内支持一个行政或管理职位。特别是，审理主任认定申请人未提供关于拟议人员配置和薪资的足够信息。
在上诉中，申请人称其“商业计划……不过是一个预测。这些是申请人将努力实现的目标。它们属于未来，受申请人无法控制的因素影响。”申请人称，在申请获批之前，其无法开始朝着目标取得进展，届时受益人将前往美国并为下属职位选择最合格的候选人。申请人补充说，公司有足够资金支付受益人的薪资。
申请人称公司无需已在美国运营是正确的；它只需准备好在申请获批后开始开展业务。但申请人未达到这一较低标准。
申请人支付受益人薪资的能力与其支付下属员工薪资的能力是不同的问题，后者将使受益人能够将其时间主要用于管理或行政职责。申请人已确认其不会产生利润，至少在其可预见的早期阶段不会，而其向下属员工支付报酬的能力是申请人未充分解决的重大问题。确切数字可能取决于申请人的资质，但至少应有一个具有可确定最低值的数字范围。申请人未证明其将如何向这些工人支付报酬或他们将在何处工作。申请人自称是一家建筑公司，但未表示计划雇用任何建筑工人。其他计划，例如购买现有商业地产，不过是关于公司可能在未确定时间选择追求的副业项目的猜测。申请人不能通过声称其尚未决定谁将为公司工作、他们将在何处工作以及他们将做什么的具体细节来满足法规要求。
在回应NOID时，申请人称：“公司已开设，办公室已获得，业务已开始，但只有一名美国境内居民一直在美国为公司提供服务。”申请人未提供该个人的姓名或职位，也未提供任何佐证文件证据。
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申请人未能证明其将在申请获批后一年内支持一个行政或管理职位。
V. 结论
申请人未能证明受益人在国外担任行政职位；其外国关联公司继续积极开展业务；以及新办公室将在一年内支持一个行政或管理职位。
命令：上诉被驳回。
引用为 Matter of M-B- Co., Ltd., ID# 451730 (AAO Sept. 14, 2017)
