非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案卷编号：39084423
日期：2025 年 9 月 16 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
I
申请人是一名欺诈调查员，为[已隐去]工作，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部拒绝了该申请，认定申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格，或作为裁量事项本应获得该豁免。现该事项因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据标准证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. LAW
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
申请人证明其符合基础分类的资格后，还必须证明其有资格获得“符合国家利益”的工作邀请要求的裁量性豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。美国公民及移民服务局（USCIS）在符合国家利益时，可以授予此项对所需工作邀请、进而对劳工证的裁量性豁免。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，USCIS 可以作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
Id.
II. ANALYSIS
关于基础 EB-2 移民分类，服务中心运营部认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。上诉中的问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。服务中心运营部认定，虽然申请人证明其符合 Dhanasar 分析框架的第二项要素，但未能证明其符合第一项和第三项要素。经重新审查，本办公室同意服务中心运营部的认定，即申请人未能依据 Dhanasar 第一项要素证明其拟议工作的国家重要性。
Dhanasar 分析框架的第一项要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于申请人拟从事的具体工作。Id. 工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“该外籍人士拟从事的具体工作”。Id. 工作比一般职业更为具体，应包含申请人打算从事的工作类型的细节，并描述具体项目和目标。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人表示，她打算在美国继续其作为欺诈调查员的工作，为其雇主[已隐去]工作。具体而言，她表示将“使用并开发[支持向量机，以促进机器学习]模型的发展，以识别欺诈和网络犯罪[已隐去]”。她解释说，这些机器学习模型将实时预测和发现哪些合法用户正被欺诈者盯上，以便在其造成更大损害之前关闭其账户。作为例子，她描述了其领导的一个项目，其中机器学习模型“从各种来源获取关于过往欺诈的数据，并使用训练算法增强模型的能力。然后，[机器学习]模型将更容易发现欺诈模式，并在可疑欺诈发生时提醒人工，以便他们进行干预。”她表示，在研究生院期间，她开发了一种新颖的支持向量机工具，现在用它来帮助[已隐去]识别犯罪活动、欺诈和虚假信息。通过建立在算法方面的经验之上，她正在使支持向量机适应新趋势和不断演变的威胁。本办公室同意服务中心运营部的意见，即申请人的拟议工作具有实质价值。
尽管申请人的拟议工作具有实质价值，服务中心运营部认定她未能证明其拟议工作具有国家重要性。服务中心运营部认定，申请人未能证明其拟议工作将超出其雇主及其客户的范围，对其领域或更广泛的国家产生与国家重要性水平相符的潜在预期影响。在上诉中，申请人主张服务中心运营部的裁决存在诸多错误，即该裁决缺乏对支持其拟议工作具有国家重要性的所有论点和证据的合理考量与分析。本办公室不同意申请人对服务中心运营部裁决的评价。
为确定申请人是否以优势证据标准履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。此外，当 USCIS 对申请给予合理考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一份证据。Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)（引用 Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992)）；另见 Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；Casalena v. U.S. INS, 984 F.2d 105, 107 (4th Cir. 1993)。基于案卷，服务中心运营部的裁决是对证据的合理解释与考量。服务中心运营部确认了所提交的文件并对证据进行了权衡，但认定该证据缺乏证明价值。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。如所述，拟议工作及案卷中的证据并不支持申请人的主张，即其工作的潜在影响超出其雇主及其客户的范围，对其领域产生更广泛的影响，或具有达到国家重要性水平的意涵。
申请人提出了宽泛的主张，却没有充分的佐证证据，称其工作有可能推进其所在领域，并对美国经济、社会福利和国家政府政策产生影响。虽然申请人主张服务中心运营部错误地忽视了其同事的推荐信，而这些推荐信佐证了她的主张，但这些信件和她的陈述并未详细说明或证明她计划引入所声称的新颖创新进展，而这些进展可能被该领域或行业的其他人传播或采用。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见 id. 相反，她的陈述及其[已隐去]同事的信件主要概括性地描述了她的工作职责及其作为欺诈调查员过去和当前的项目，而没有详细描述所声称的新颖创新进展。
例如，申请人的前经理描述了申请人在[已隐去]的专业经验，称申请人的工作保护[已隐去]免受欺诈活动，因为其“对机器学习算法和[支持向量机]的创新应用，以开发自动化欺诈检测和预防框架，实现了更高效和有效的欺诈预防”。其经理笼统地提及申请人在[已隐去]正在进行的项目，称其开发“新颖且重要的方法”的工作推动了“整个行业创新机器学习技术的创建和实施”。同样，另一位[已隐去]同事，风险运营总监，解释了申请人此前完成的项目，指出申请人正在改进该机器学习模型以更好地检测欺诈。该信解释了申请人的第二个机器学习模型工作，其中她帮助检测和阻止垃圾信息、欺诈性广告以及被盗银行凭证的重复使用和其他支付欺诈。此外，该信提到第三个项目，用于衡量和改进自动化及机器学习模型的准确性、检测异常、实现实时监控、改进欺诈评分和优先级排序，并在可疑交易处理前予以阻止。该信强调，申请人的工作对于维持用户对[已隐去]及其成功的信任至关重要，即[已隐去]。由于[已隐去]的广泛使用，他声称她的角色确保了其平台的安全和保障，这对经济至关重要。然而，申请人和她的同事均未充分详细地描述这些新颖且重要的方法，也未提供证据佐证这些方法如何有可能在整个行业范围内超越[已隐去]得到实施。
申请人未能充分将其拟议工作的目标和目的与寻求其作为[已隐去]欺诈调查员服务的雇主或实体所期望的目标和目的区分开来。申请人和她的同事笼统地解释了她使用支持向量机和开发机器学习方法以识别欺诈性广告账户和支付方式的项目，目的是减少合法账户解决问题的时间，并最大限度地减少广告商的收入损失。她和她的同事声称，她的工作将产生更广泛的影响，因为其他公司会跟随[已隐去]的引领，从而她的工作将鼓励其他公司开发机器学习技术以增强其在线安全。然而，除了主张之外，申请人未能充分阐明，她作为欺诈调查员帮助开发机器学习算法以改进对其雇主[已隐去]上欺诈检测的工作，将如何超出其雇主及其服务用户的范围。申请人还必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见 id.
此外，申请人依赖其学术合作者和教授的推荐信来证明其工作对其领域的影响。然而，她的学术同行主要关注申请人此前的学术研究和成就，并笼统地表示她对领域的贡献对美国有价值。例如，这些信件通过描述她在支持向量机方面的成功研究、她在机器学习技术方面的学术贡献以及她共同创立[已隐去]来强调申请人的技术知识。本办公室认可申请人的学术成就和贡献，但她未基于这些推荐信提供充分的信息和证据，以证明其关于提供将影响该领域的新的创新机器学习技术的主张。这些信件涉及 Dhanasar 框架的第二项要素，而非申请人的拟议工作的国家重要性。Dhanasar 框架的第二项要素“将焦点从拟议工作转移到外籍人士”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此处的问题是，申请人拟从事的具体工作依据 Dhanasar 第一项要素是否具有国家重要性。为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。Id. at 889。
作为比较，Dhanasar 案的申请人证明其在空气和空间推进领域进行了研发，更具体地说，是涉及 5 马赫以上速度的高超音速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超音速气流的新方法。Id. at 891-92。此外，他提交的证据表明，他将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交了大量佐证证据，证明他的持续研究将如何帮助美国保持在高超音速飞行方面相对于其他国家的优势，包括证明他从政府实体获得研究资助的文件。Id. 在此，申请人未提供同等程度的聚焦或证据来支持其主张，即其作为欺诈调查员的职位将具有类似的广泛影响。相反，申请人关于其预期工作国家重要性的证据主要解释了其此前的学术研究、其作为欺诈调查员的工作职责，以及人工智能、机器学习和网络安全的重要性。虽然这证明了拟议工作的实质价值，但并未支持或证明其潜在的全国甚至全球预期影响，或具有达到国家重要性水平的更广泛意涵。
申请人提交了关于[已隐去]项目的文章，她声称自己对这些项目做出了贡献，包括[已隐去]为增加巴西 2022 年选举的安全性和诚信度而进行投资的工作；其[已隐去]；以及其应对[已隐去]虚假信息的努力。所提交的文章显示了网络安全的重要性以及[已隐去]如何投资于打击虚假信息，但并未讨论申请人的具体工作或创新在这些重要问题上具有所声称的更广泛影响，或对美国经济的影响。行业或领域的重要性不足以满足 Dhanasar 框架下的国家重要性要求。尽管申请人的雇主规模庞大且具有全球影响力，申请人仍必须证明她自己的任务达到国家重要性水平。虽然申请人的工作可能有助于[已隐去]及其用户，但她未能证明其工作本身在[已隐去]实施时在其领域内具有国家意涵。
为进一步支持其主张，申请人提交了阿拉巴马州[已隐去]一位信息系统管理高级教授的意见。该意见讨论了申请人工作具有国家重要性的理由，主要强调申请人将利用其学术成就和专业经验，继续其作为[已隐去]欺诈调查员的工作。如前所述，申请人的学术成就和专业经验涉及她是否有能力依据 Dhanasar 第二项要素推进其工作，而非其拟议工作是否具有国家重要性。
该意见还解释了互联网安全对[已隐去]的重要性，以及网络安全领域对专业人员的日益增长的需求，特别是在为[已隐去]进行欺诈检测、预防和调查方面，以防止对经济和社会进步产生不利影响。然而，该意见聚焦于网络安全行业对经济和社会福利的重要性，以及申请人的专业经验和在[已隐去]的工作将如何帮助企业和用户、经济和社会福利，这是不恰当的。如上所述，行业、领域或相关职业的重要性以及对合格工人的需求，不足以满足 Dhanasar 框架下的国家重要性要求。该意见未聚焦于申请人的具体工作及其对其领域、美国经济、社会福利或国家倡议的潜在预期影响。见 id.
最后，申请人主张其拟议工作影响了国家政府倡议，这些倡议承认支持人工智能、机器学习以及网络安全对国家安全和科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性。她坚持认为，她的工作涉及推进 STEM 技术，特别是美国国家科学技术委员会认定为关键和新兴技术的人工智能、支持向量机、机器学习和网络安全技术。为支持其主张，申请人引用了美国政府应对在线欺诈和身份盗窃的倡议。虽然 USCIS 认可与 STEM 学位和领域相关的特定证据考量，“证据必须证明 STEM 工作同时具有实质价值和国家重要性。”参见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(2)。
本办公室认可推进人工智能、机器学习、网络安全、吸引相关职业合格专业人员以及加强我国技术（特别是被认定为关键和新兴的技术）的整体价值，但其整体意义并不能确立申请人特定拟议工作的国家重要性。见 id. 受雇于[已隐去]担任欺诈调查员，其工作涉及这些先进技术，不足以确立国家重要性。申请人未充分详细说明其拟议工作并提供佐证证据，以使本办公室理解其工作将如何推进 STEM 技术，并对其领域产生达到国家重要性水平的足够广泛的潜在意涵。
基于上述，申请人未能证明其作为[已隐去]欺诈调查员的具体工作有可能产生超出其雇主和客户的影响，或证明其拟议工作将具有所声称的对技术行业、美国技术国家倡议、经济或社会福利的更广泛意涵。除了笼统的主张之外，她未能以充分的独立客观佐证证据证明，她拟从事的工作提供了所声称的、有助于其行业进步的创新，或对其领域或国家具有与国家重要性相称的更广泛意涵。其工作所声称的潜在影响取决于众多因素，而申请人未在其拟议工作与所声称的潜在影响之间提供足够直接的证据联系。
服务中心运营部进一步认定，虽然申请人证明其依据 Dhanasar 第二项要素有能力推进拟议工作，但她未能证明整体而言豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国，即 Dhanasar 第三项要素。由于案卷中的文件不足以证明申请人符合 Dhanasar 先例裁决的第一项要素，她未能证明其有资格获得国家利益豁免。这一认定的驳回依据对申请人的上诉具有决定性，因此本办公室拒绝审理并在此保留申请人关于 Dhanasar 第二项和第三项要素的上诉论点和资格问题。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对作出裁决所不必需的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝审理上诉中的替代性问题）。
III. CONCLUSION
由于申请人未能依据 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素确立资格，她作为裁量事项不符合国家利益豁免的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
ORDER
上诉驳回。
通知：本裁决构成此事的最终决定。提交动议不会推迟该裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本不可入境或可被驱逐的外籍人士，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
