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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：33347447 日期：2024年9月18日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（技术工人）
申请人经营一家便利店/加油站，并寻求雇用受益人担任其“早班商店经理”。该公司请求将其归类为职业移民第三优先类别下的“技术工人”。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(3)(A)(i)条，8 U.S.C. 1153(b)(3)(A)(i)。企业可在该类别下担保非公民获得美国永久居留权，以从事需要至少两年培训或经验的工作。同上。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请。审理主任认定，申请人未能证明受益人具备所提供职位或所请求移民签证类别所需的合格经验。审理主任还认定，受益人在美国劳工部（DOL）随附的认证中故意虚假陈述其经验。在上诉中，申请人主张审理主任错误适用法律标准、忽视关键证据，并提供了记录不支持的说明。
申请人负有以优势证据标准证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经行使重新审查的上诉审查权，参见 Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们认定，尽管记录不支持审理主任的虚假陈述认定，但该公司未能证明受益人具备所提供职位和所请求移民签证类别所需的合格经验。因此，我们将驳回上诉。
一、法律
作为技术工人移民通常遵循三步程序。首先，潜在雇主必须获得DOL认证，证明：没有足够的美国工人能够、愿意、合格且可从事所提供职位；且非公民在该职位上的永久就业不会损害从事类似工作的美国工人的工资和工作条件。该法第212(a)(5)(A)(i)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(A)(i)。
其次，雇主必须向美国公民及移民服务局（USCIS）提交经DOL批准的劳工证及移民签证申请。该法第204(a)(1)(F)条。除其他事项外，
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USCIS认定非公民受益人是否符合DOL认证职位的要求及所请求的移民签证类别。8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(ii)(D), (4)。
最后，如果USCIS批准申请，受益人可在美国境外申请移民签证，或如符合资格，在美国境内调整身份。参见该法第245(a)条，8 U.S.C. § 1255(a)。
二、分析
A. 所需经验
在提交技术工人申请时，受益人必须能够从事“技术劳动（需要至少2年培训或经验）”。该法第203(b)(3)(A)(i)条。此外，截至申请的优先日期，申请人必须证明受益人具备DOL认证的所提供职位的所有要求。参见 Matter of Wing's Tea House, 16 I&N Dec. 158, 160 (Acting Reg'l Comm'r 1977)。本申请的优先日期为2017年6月29日，即DOL接受申请人劳工证申请进行处理的日期。参见 8 C.F.R. § 204.5(d)（解释如何确定申请的优先日期）。
在评估受益人的资格时，USCIS必须审查随附劳工证中的职位提供部分，以确定所提供职位的最低要求。该机构既不得忽视劳工证条款，也不得施加未明示的要求。参见，例如，Madany v. Smith, 696 F.2d 1008, 1015 (D.C. Cir. 1983)（认定“DOL拥有设定劳工证内容的权力”）（原文强调）。
申请人的劳工证规定，所提供职位早班商店经理的最低要求为“所提供职位”或助理经理或相关职业的24个月经验。劳工证规定该职位既不要求教育也不要求培训。
在劳工证上，受益人证明截至申请的优先日期，他获得了超过24个月的助理经理合格经验。他表示，一家手机零售商在加拿大以兼职方式（每周20小时）雇用他约12个月，从2016年7月至2017年6月。他还表示，巴基斯坦一家服装店以全职方式（每周45小时）雇用他约25个月，从2011年1月至2013年2月。
除非另有规定，劳工证上要求的经验指全职经验。参见 Matter of Boodell & Domanskis, LLC, 2012-PER-01275, *3 (BALCA May 11, 2016)（仅因劳工证如此规定而接受兼职经验为合格经验）。因此，申请人必须证明截至申请的优先日期，受益人拥有至少两年的全职合格经验。
受益人获得的兼职经验相当于少于全职经验。受益人兼职经验的价值取决于就业时长和每周工作小时数。例如，29.5个月的兼职、每周25小时经验相当于18.4个月的全职、每周40小时经验。Matter of 1 Grand Express, 2014-PER-00783, *4 (BALCA Jan. 26, 2018)（将每周25小时除以每周40小时得到0.625，然后乘以29.5个月，得到18.4375个月的全职等效经验）。根据
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该公式，受益人在加拿大12个月的兼职、每周20小时经验相当于六个月的全职经验（将每周20小时除以每周40小时得到0.5，然后乘以12个月，得到六个月的全职等效经验）。
记录支持审理主任的认定，即申请人证明了受益人在加拿大的兼职经验。但是，由于其兼职工作仅相当于六个月的全职经验，其兼职工作本身并不能使其符合所提供职位的资格。相反，申请人还必须证明其在巴基斯坦服装店拥有至少18个月的全职经验，以确立所需的24个月合格经验。
作为合格经验的证明，申请人通常必须提交受益人前雇主的信函。8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(ii)(A)。信函必须包括雇主的姓名、地址和职务，并描述受益人的经验。同上。“如果此类证据无法获得，将考虑与[非公民]经验或培训相关的其他文件。”8 C.F.R. § 204.5(g)(1)。
根据 8 C.F.R. § 204.5(l)(3)(ii)(A)，申请人提交了巴基斯坦服装店运营和商店经理2013年的信函。与劳工证上的信息一致，该信函说明该店从2011年1月至2013年2月全职雇用受益人担任助理经理。
然而，在否决意向通知（NOID）中，审理主任指出有证据与受益人声称的合格经验相矛盾。在2015年4月的美国访客签证申请中，受益人证明他当时在加拿大一所大学学习。当申请问及“您以前是否曾就业？”时，他回答：“否。”受益人的否定回答对其声称的2011年1月至2013年2月在巴基斯坦的合格经验提出了质疑。申请人必须用“指向真相所在的独立、客观证据”解决记录中的不一致。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)。
收到NOID后，申请人提交了支持受益人声称的合格经验的额外证据。额外材料包括：服装店运营和商店经理的第二封信函和宣誓书；受益人和一名商店主管的宣誓书；显示该店在受益人据称任职期间存在和所有权的巴基斯坦税务记录副本；以及该店社交媒体网站的副本。
在其最初的宣誓书中，受益人表示他认为2015年美国签证申请不要求披露其声称在巴基斯坦的先前就业。他说：
我确实不认为有必要包含该信息，因为我在[巴基斯坦]是以现金获得报酬的，所以我变得紧张，不知道对该问题的正确回答是什么。我无意在美国政府面前误导我的工作经验，我只是没有包含它。我对这个错误粗心大意，我希望我能纠正它，但我不能。我现在只能在这份I-140申请中纠正它。
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在后来的一份宣誓书中，受益人表示他“不完全理解”2015年签证申请表。他说：
我特别困惑该如何回答先前工作经验的问题。我不确定我在巴基斯坦的旧工作经验与一次短暂的美国愉快旅行有何关联，我也不知道他们是否会算上那份工作，因为我是现金支付工资，没有任何正式记录。那时我已经在加拿大生活了几年，我熟悉西方更正式的做事方式。我担心如果我报告了那份工作，然后无法提供任何工资单或其他记录，我可能会惹上麻烦，所以我就把那行留空了。1 我现在明白那样做是错的，但当时，我只是根据我对政府希望我报告什么样的事情的理解，尽力而为。
申请人的证据不足以证明受益人声称的合格经验。巴基斯坦税务记录证明该服装店在2011年1月至2013年2月期间的存在和所有权。但是，尽管有受益人和其声称的前雇主员工的信件和宣誓书，记录中缺乏独立、客观的证据证明他曾为该店工作。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591（要求申请人用“指向真相所在的独立、客观证据”解决不一致之处）。
申请人引用了关于巴基斯坦“未记录经济”的报纸文章。文章指出，许多巴基斯坦工人，包括小企业员工，通过“账外”工作或为未注册企业工作来逃避政府税收。这些文章为受益人关于他在巴基斯坦工作获得现金支付的说法提供了可信度。但这些文章并不构成独立、客观的证据，证明他在声称的期间内为那家特定的服装店工作。
审理主任还发现受益人在加拿大兼职合格经验的证据存在不一致之处。但申请人通过提交前雇主信件之外的证据证明了其在加拿大的经验。该公司提交了相关雇佣期间的工资记录副本和加拿大政府签发的工资报表。相比之下，申请人未提交足够的独立、客观证据证明其在巴基斯坦声称的合格经验。
在上诉中，申请人主张其通过前雇主的信件记录了受益人声称的合格经验，满足了监管要求。参见 8 C.F.R. § 204.5(1)(3)(ii)(A)。该公司声称USCIS不允许地要求了超出法规规定的文件证明。
为证明受益人的合格经验，法规要求至少提供前雇主的信件。但申请人的案件需要额外证明，因为它包含受益人声称的2011年1月至
1 政府记录显示，受益人在签证申请表上回答了该问题。当被问及“你以前是否曾受雇？”时，他表示“否”。
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2013年2月期间合格经验的矛盾证据。如前所述，在其2015年美国访客签证申请中，他证明没有先前就业。面对不一致的证据，USCIS适当地要求了额外的“指向真相所在的独立、客观证据”。Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。因此，USCIS遵循相关判例法，要求提供受益人声称的前巴基斯坦雇主信件之外的证据。
为支持其论点，申请人引用了两个联邦法院判决，推翻了USCIS关于合格经验证据不足的认定。参见 Diamond Miami Corp. v. USCIS, No. 18-24411-Civ-Scola, 2019 WL 4954807 (S.D. Fl. Oct. 8, 2019); Betancur v. Roark, No. 10-11131-RWZ, 2012 WL 4862774 (D. Mass. Oct. 15, 2012)。
然而，这些案例不具有说服力。首先，我们无需在本事项中遵循所引用的美国地区法院判决。参见 Matter of Duarte-Gonzalez, 28 I&N Dec. 688, 690 n.2 (BIA 2023)（指出美国地区法院判决缺乏先例价值）。
其次，美国地区法院判决与本案有区别。两个判决均未讨论 Ho 案，该案要求USCIS用超出法规要求的雇主信件之外的独立、客观证据解决关于合格经验的证据不一致问题。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591；另见 8 C.F.R. § 103.10(b)（要求国土安全部官员在所有涉及相同问题的程序中遵循移民上诉委员会（BIA）和美国司法部长的先例判决）。其他美国地区法院曾引用 Ho 案并确认USCIS关于合格经验证据不足的认定。参见 Advanced Cabinets Corp. v. Mayorkas, No. 19 C 5930, 2021 WL 825608, *5 (N.D. Ill. Mar. 4, 2021)（“[I]t is well established that 'it is incumbent upon the petitioner' to resolve any ambiguities or inconsistencies in the record 'by independent objective evidence.'”）(引用 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591)；Estrada-Hernandez v. Holder, 108 F.Supp.3d 936, 946-48 (S.D. Cal. 2015)（“Petitioner is responsible for 'ambiguities in the record and it is incumbent upon the petitioner to resolve the inconsistencies with independent objective evidence.'”（引用 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591））。
美国上诉法院在处理基于就业的移民签证申请程序中的证据不一致问题时也依赖 Ho 案。参见 AB Discount Depot, LLC v USCIS, 20-3245-cv, 2022 WL 453378, *1 (2d Cir. Feb. 15, 2022)（确认根据法案第203(b)(1)(C)条拒绝跨国经理申请）；Love Korean Church v. Chertoff, 549 F.3d 749, 754 (9th Cir. 2008)（发回重审根据法案第203(b)(4)条的特殊移民宗教工作者申请）；Marllantas, Inc. v. Rodriguez, 806 Fed.Appx. 864,869 (11th Cir. 2020)（确认根据法案第203(b)(1)(C)条拒绝跨国经理或高管申请）。因此，申请人引用的两个美国地区法院判决不能说服我们。
基于上述理由，申请人未能证明受益人所提供职位和所请求移民签证类别的合格经验。因此，我们将维持申请的拒绝。
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B. 所指称的虚假陈述
审理主任并未基于其认定受益人在劳工证上故意虚假陈述其合格经验而拒绝申请。2 但该认定危及他的美国入境资格。参见法案第212(a)(6)(C)(i)条，8 U.S.C. § 1182(a)(6)(C)(i)（如果非公民在寻求签证、其他文件、美国入境或其他美国移民福利时欺诈或故意虚假陈述重要事实，则使其不可入境）。因此，我们将审查该认定。
如果虚假陈述是“在知道其虚假性的情况下故意作出的”，则为故意。Matter of Valdez, 27 I&N Dec. 496, 498 (BIA 2018)（引用省略）。当虚假陈述具有“影响或能够影响其针对的决策机构决定的自然倾向”时，即为重要。Id. 由于对非公民及其申请雇主可能产生严重后果，我们必须“仔细审查”重要虚假陈述认定的事实基础。参见 Matter of Y-G-, 20 I&N Dec. 794, 797 (BIA 1994)。
申请人质疑审理主任关于受益人在劳工证上虚假陈述其合格经验的认定。该公司主张“[劳工证上]对[受益人]工作历史的陈述是准确的。”该公司称：
记录中唯一的相反信息是在一个完全不同的申请中的一句随意评论，是在对问题的错误解释下作出的，[受益人]已令人满意地解释了这一点。这不足以支撑虚假陈述的认定。
如前所述，我们认为没有足够的独立客观证据证明受益人在巴基斯坦服装店声称的合格经验。但受益人对其在美国签证申请中遗漏所称合格经验提供了合理的解释。因此，我们将撤销对其故意虚假陈述的认定。
III. 结论
记录不支持对受益人故意虚假陈述的认定。但申请人未能充分证明受益人所提供职位和所请求移民签证类别的合格经验。
命令：上诉被驳回。
2 如申请人在上诉中所指出的，审理主任的决定在指控受益人和申请人涉嫌虚假陈述之间交替。记录缺乏证据表明申请人有理由怀疑受益人在巴基斯坦声称的合格经验。因此，我们将审理主任的决定解释为指控受益人在劳工证上虚假陈述其合格经验。
