行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：39255639
日期：2025 年 9 月 19 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名管理分析师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，SCOPS 认为记录未能证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类资格，则必须进一步证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，即不符合 Dhanasar 第一要素的要求。见同上。
申请人将工作描述为「计划在美国设立一家公司，提供独特的医疗管理与咨询服务，包括针对现有药品新效应的研究与数据分析、开发针对特定患者的个性化治疗与健康调查，以及在全国范围内提供数据驱动、因地区而异的医学教学服务」。申请人进一步说明，其初创医疗咨询服务公司的目标客户将包括「制药公司、私立医疗服务提供者、研究机构以及政府医院和医学协会」。他表示，与「美国最大的两家制药咨询公司」不同——这两家公司「主要专注于临床试验开发及与近期生物技术发展相关的建议」——其初创医疗咨询服务公司将「把精力集中于研究市场上已有的药物，确定这些药品当前及潜在的其他替代性、超说明书用途」。他将其初创医疗咨询服务公司将创造的益处概括为「推进美国个性化医疗事业……提高药品的可负担性与疗效」，以及「培训与指导医疗专业人员，以缓解美国医生短缺问题」。
针对 SCOPS 的补件通知（RFE），申请人提交了其初创医疗咨询服务公司的商业计划书；然而，该计划书关于申请人拟开展的具体工作所提供的信息有限。该计划书仅将该初创医疗咨询服务公司称为「本公司」，表明这家未具名公司将大致位于「加利福尼亚州」，其抽象目标是在「运营第一年之后」的某个未指明时间点，在未指明的地点「开设新的咨询办公室以扩大其覆盖范围」。计划书称，申请人将担任公司首席执行官，公司初期将另雇七名员工，描述为「一个由一名数据分析师、两名顾问、一名营销专员、一名工程师和两名药物重定位研究科学家组成的团队」。计划书进一步表明，除申请人年薪 80,000 美元、营销专员年薪 60,000 美元外，所有员工年薪均为 70,000 美元，工资总支出为 560,000 美元。
该商业计划书包含任意、无依据且前后不一致的信息，令人对其真实性产生怀疑，从而削弱了其可靠性及充分性，也削弱了记录其余部分的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（规定对申请人证据任何方面产生的怀疑，均可能削弱为支持签证申请而提交的其余证据的可靠性与充分性）。
例如，商业计划书预计运营第一年总销售额为 773,220 美元，其中数据分析与研究服务 360,000 美元、「开发针对特定患者的调查」238,500 美元、「医疗实践标准化」174,720 美元。计划书明确说明，其预计数据分析与研究服务收入 360,000 美元的计算依据是「将数据分析与研究服务的平均价格定为每周 3,000 美元」，而这又基于其他咨询服务公司收取的「每小时 50 至 100 美元」的通行费率。然而，每周平均收入 3,000 美元乘以 52 周，总计为 156,000 美元，不到所计算的数据分析与研究服务收入 360,000 美元的一半。商业计划书及记录其余部分均未说明，公司如何能通过每周平均收取 3,000 美元的数据分析与研究服务费，在运营第一年从该服务中赚取 360,000 美元。相反，要在前 52 周内从数据分析与研究服务中赚取 360,000 美元，该初创医疗咨询服务公司需要平均每周收入 6,923 美元，这大大超过了商业计划书所述「这些服务的每周成本在 2,000 至 4,000 美元之间」的估计。
同样，计划书称公司将「为开发和实施针对特定患者的调查，向每家医院平均收取 4,500 美元」，这将要求公司为 53 家医院提供此类调查，才能合计 238,500 美元。类似地，计划书明确说明，其医疗实践标准化收入 174,720 美元的计算依据是「将这些服务的平均价格定为每小时 210 美元」，同样基于其他咨询服务公司收取的通行费率。要以每小时 210 美元的费率赚取总计 174,720 美元，公司需提供此类服务 832 小时，即 52 周内平均每周 16 小时。然而，商业计划书及记录其余部分均未证明，公司为何预计为如此特定数量的医院提供调查，而非任何其他数量的医院；也未证明公司为何预计平均每周提供 16 小时的医疗实践标准化服务，而非任何其他平均小时数。
作为任意且无依据信息的另一例证，商业计划书计算运营第一年租金支出总计 35,952 美元、水电支出总计 2,016 美元、一般保险支出总计 4,416 美元。然而，如上所述，商业计划书及记录其余部分均未表明公司营业地点除抽象地「在加利福尼亚州」之外的任何具体位置。相反，计划书表明，35,952 美元的租金支出来自将所述加利福尼亚州每平方英尺 37.45 美元的平均办公室租金乘以 960 平方英尺，而这又基于「每名员工至少 120 平方英尺」的建议及八名员工的配置。同样，计划书解释，2,016 美元的水电支出系将假定的 960 平方英尺乘以每平方英尺 2.10 美元——「商业建筑水电的平均成本」。计划书进一步称，4,416 美元的保险支出系将所述平均成本 368 美元乘以 12 个月。然而，尽管计划书提供了所述平均费率的网址，记录中并未包含所引用出版物的副本。因此，记录未能证明此类出版物是否提供了商业计划书所指的信息。鉴于记录未指明公司将在哪栋建筑甚至哪个城市运营，商业计划书对如此具体的租金、水电及一般保险支出的预计——而非任何其他金额——是任意且无依据的。
商业计划书中的财务信息在此尤为重要，因为公司预计利润率微薄。计划书计算运营第一年总运营支出为 701,384 美元，另产生 21,551 美元税费，从预计收入 773,220 美元中扣除，净利润为 50,285 美元。然而，如上所述，商业计划书对数据分析与研究服务收入 360,000 美元的计算，比显然用于得出该计算结果的投入——每周收入 3,000 美元乘以 52 周——正确得出的实际金额高出 200,000 美元以上。因此，商业计划书中的财务信息表明，公司在运营第一年将产生约 150,000 美元的净亏损，而非约 50,000 美元的净利润。商业计划书未提供申请人初创医疗咨询服务公司可能在不产生净亏损的情况下运营的任何其他年度的财务计算。
商业计划书中任意、无依据且前后不一致信息的程度，令人对商业计划书的真实性、特别是其财务信息产生怀疑，削弱了商业计划书本身以及整体记录的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。由于商业计划书的可靠性与充分性受到削弱，其其他财务信息——包括收入估算和预期支出计算，例如初创医疗咨询服务公司可能需要且有能力雇用的员工人数——的可靠性与充分性同样受到削弱。记录中财务信息的真实性对 Dhanasar 第一要素具有实质意义，因为它涉及拟议工作可能在多大程度上雇用美国工人并产生其他积极经济效应，以及这些经济效应究竟可能是什么，而这些是判断一项工作是否可能具有国家重要性的因素。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
记录中还包含提供医疗保健一般性信息的出版物副本以及一封意见书。
SCOPS 认可申请人对拟议工作的描述及记录中的信息，并认定「[申]请人的拟议工作具有实质价值」，这是 Dhanasar 第一要素的部分要求。见同上。SCOPS 还认定「[申请人]有能力推进该工作」，这是 Dhanasar 第二要素的要求。然而，SCOPS 指出，记录未能证明拟议工作将具有国家重要性，这同样是 Dhanasar 第一要素的部分要求。见同上。更具体而言，SCOPS 解释称，尽管拟议工作可能使特定客户和患者受益，但记录未能证明拟议工作将在某一特定领域产生国家甚至全球影响。SCOPS 还指出，记录甚至未指明公司在加利福尼亚州内的运营地点，因此未能证明该工作可能在何处产生经济效应，更不用说这些效应是否可能重大。SCOPS 进一步认定记录不满足 Dhanasar 第三要素。见同上。
由于本办公室认定记录未能证明拟议工作是否可能具有国家重要性，而此点具有决定性，本办公室对拟议工作是否具有实质价值（Dhanasar 第一要素的部分要求）以及记录是否满足 Dhanasar 第二、第三要素保留意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹建议性认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理其他替代性问题）。
在上诉中，申请人首先主张「USCIS 未按 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i) 的要求阐明其拒绝裁决的具体理由」。申请人还在上诉中称，SCOPS「不当执迷于经济效益，将其作为评估国家重要性的主要、甚至唯一因素」。相反，申请人在上诉中重申，拟议工作「具有国家重要性，因为它将广泛增进社会福利，因为他在药物重定位方面的工作将显著加速无法治愈疾病的新药开发周期，从而巩固美国作为全球医疗创新领导者的地位[原文如此]」。他还重申，拟议工作「具有国家重要性，因为它将带来可观的经济节约，因为他在药物重定位方面的工作预计将节省数十亿美元研发支出，同时改善全美患者的药品可负担性」。他进一步重申，拟议工作「具有国家重要性，因为它将推进医疗技术，以准确诊断病情并为患者个性化制定治疗方案，从而加强美国在精准医学领域的领导地位」。为支持这些上诉主张，申请人引用了其个人陈述、上述商业计划书、记录中提供医疗保健一般性信息的出版物副本，以及针对 SCOPS 补件通知提交的意见书。
在根据 Dhanasar 第一要素判断国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室关注「[个人]拟开展的具体工作」，并「考虑其潜在预期影响」，寻找「更广泛的影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 提供了可能具有第一要素所要求国家重要性的工作示例，即「在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响」，或「具有雇用美国工人的重大潜力或……其他重大积极经济效应，尤其是在经济萧条地区」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
首先，记录不支持申请人在上诉中关于 SCOPS「未按 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i) 的要求阐明其拒绝裁决的具体理由」的主张。相反，在申请人提交的上诉状中，他引用了 SCOPS 裁决中的措辞，该裁决阐明了记录为何不满足 Dhanasar 第一和第三要素的具体理由。因此，SCOPS 在其裁决中阐明了拒绝的具体理由，而申请人似乎至少已认识到 SCOPS 阐明的部分具体理由，因为他在上诉状中逐字引用了 SCOPS 裁决中拒绝的具体理由示例。
同样，记录不支持申请人在上诉中关于 SCOPS「不当执迷于经济效益，将其作为评估国家重要性的主要、甚至唯一因素」的主张。尽管 SCOPS 讨论了拟议工作是否可能具有重大积极经济效应（Dhanasar 第一要素所设想），但该分析是对申请人关于拟议工作将带来经济效益的主张的回应。例如，如上所述，申请人在上诉中重申，拟议工作「具有国家重要性，因为它将带来可观的经济节约，因为他在药物重定位方面的工作预计将节省数十亿美元研发支出，同时改善全美患者的药品可负担性」。因此，SCOPS 对拟议工作潜在经济效益的分析，恰当地处理了申请人特别提出的问题。此外，除讨论拟议工作是否可能具有重大积极经济效应外，SCOPS 还处理了判断拟议工作是否可能具有国家重要性所涉的其他问题。例如，SCOPS 指出，记录未能证明「[申]请人的具体拟议工作将产生超出企业、其员工和客户以及与其合作的个人和实体之外的影响，从而在与国家重要性相称的层面上更广泛地影响领域、行业或经济」，而非提供「帮助满足客户特定需求的个性化定制服务」。再如，SCOPS 解释称，记录中若干具体指明的、提供医疗保健一般性信息的出版物，并未说明申请人拟开展的具体工作如何可能具有国家重要性，因为「这些文章未讨论与具体工作及其影响相关的任何细节，而只是说明其属于更广泛的领域」。
关于申请人在上诉中的其他主张，正如 SCOPS 所指出的，记录中提供医疗保健一般性信息的出版物副本未提及申请人及其拟开展的具体工作。由于记录中提供医疗保健一般性信息的出版物副本未提及申请人及其拟开展的具体工作，它们未能说明申请人拟开展的具体工作如何可能在某一特定领域具有国家甚至全球影响、具有雇用美国工人的重大潜力或其他国家重要性指标，本办公室无需进一步处理。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
同样，记录中包含一封来自[已隐去]副总裁的意见书。作为裁量事项，本办公室可将申请人提交的意见陈述作为参考。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，如果意见与记录中其他信息不一致或在任何方面存疑，本办公室可给予其较低权重。同上。本办公室最终负责对个人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定；提交专家意见书并非资格的推定证据。同上；另见 Fed. R. Evid. 702（规定专家意见可「帮助事实审理者理解证据或确定争议事实」，而非其本身即为事实证据）。本办公室再次指出，基于上述理由，商业计划书中任意、无依据且前后不一致的信息削弱了整体记录（包括该意见书）的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。
该意见书提及申请人，并抽象地认可申请人过去的「各种成功」。该信还提出结论性且无依据的主张，称申请人「将在药物重定位和药品分销方面推进重大且具有全国影响力的项目」。该信称其基于作者「对相关文献的审阅以及对[申请人]过往成就和未来计划的理解」，但未指明作者为形成其意见而审阅的任何具体文献。该意见书非但未帮助本办公室理解记录中的证据或确定争议事实，反而提供了更多无依据的概括性陈述，例如：
美国目前面临药品研发方面的公共支出危机，美国政府国立卫生研究院（NIH）在每个获批新药上花费超过 14 亿美元。
美国的大型制药企业已有效垄断药品研发和分销市场，并完全将精力集中于开发新化合物，回避药物重定位，转而选择成本高昂且耗时更长的临床试验。
鉴于美国主要制药公司目前采用相对昂贵的药物开发程序，它们往往向美国消费者收取极高价格，以补偿临床试验成本。
由于该意见书除抽象提及「相关文献」外，未为其关于医疗保健的主张提供引注，其陈述存疑；因此，其证明价值极小。见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. at 795。此外，即使该意见书总体上可能具有证明价值，鉴于其关于申请人及其拟开展的具体工作仅提供有限且无依据的主张，它未能证明申请人拟开展的具体工作如何可能在某一特定领域具有国家甚至全球影响、具有雇用美国工人的重大潜力或其他国家重要性指标。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
本办公室认识到科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，以及持有高级 STEM 学位者在促进这一进步中的关键作用，尤其是在重点关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全具有重要意义的 STEM 领域。见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，与所有案件一样，涉及 STEM 领域的拟议工作必须证明实质价值与国家重要性两者兼备，例如在某一特定领域具有国家甚至全球影响，而不仅仅是属于 STEM 领域。见同上；另见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
即使记录在存在上述重大缺陷的情况下仍可被视为可靠和充分，见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591，它表明经营一家初创医疗咨询服务公司的拟议工作可能使申请人的公司、其客户、顾客和商业伙伴，以及这些客户、顾客和商业伙伴所服务的患者受益。然而，记录未能证明申请人的初创医疗服务公司——显然在运营第一年净亏损约 150,000 美元——将如何在药品研发、医疗咨询服务或任何其他特定领域产生国家甚至全球影响，例如某些医学进步所产生的影响。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。商业计划书多次指出，NIH「通过重定位努力开发的每种药物可节省超过 10 亿美元，将每种药物的成本从 14 亿美元降至仅 3 亿美元」。然而，商业计划书及记录其余部分均未证明该主张。相关地，商业计划书具体而言——以及申请人主张更一般而言——显示出明显的 100% 成功率，而未承认某些药物重定位尝试可能失败并导致无成本节约。此外，即使某些公司可能以低于新药研发费用的成本研发重定位药物，记录也未证明新药研发将完全停止，令人怀疑研发药物的平均成本是否真会如无依据所主张的那样下降近 80%。
更重要的是，记录未能证明申请人拟开展的具体工作在药品研发、医疗咨询服务或任何其他特定领域可能产生何种影响（如有），除了可能以某种无依据的程度对各自领域的成本降低、上市时间、个性化及其他趋势有所贡献——而这些趋势也由若干未指明的其他医疗咨询服务公司和医学研究实体所创造。如上所述，根据 Dhanasar 第一要素判断国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室关注申请人拟开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
同样，即使商业计划书或记录其余部分指明了申请人初创医疗咨询服务公司除大致「在加利福尼亚州」之外的运营地点，它也未证明在上述地点以接近 70,000 美元的年薪雇用上述职业类别共八名员工的重要性；因此，记录未能证明拟议工作是否可能具有雇用美国工人的重大潜力。见同上。类似地，即使商业计划书可靠且充分（基于上述理由并非如此），其前后不一致的财务预测表明公司将在运营第一年产生重大净亏损，且无后续年度的财务预测，这令人怀疑拟议工作是否可能产生其他重大积极经济效应，无论公司在何处运营。
总之，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，即不符合 Dhanasar 第一要素的要求；因此，其不符合国家利益豁免资格。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，本办公室认定申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，或作为裁量事项不值得获得该豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：
本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
