行政上诉办公室 非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39908145
日期：2025 年 9 月 22 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人系适应性体育治疗领域的专业人士，寻求以持有高等学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）分类，并寻求豁免该分类所附的职位邀请要求（即国家利益豁免）。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人符合持有高等学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所需职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其系高等学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人已确立基础 EB-2 分类资格，则还须证明其值得行使裁量权，豁免职位邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时批准国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同前引。
二、分析
SCOPS 认定申请人符合持有高等学位的专业人士资格。尚待确定的问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
申请人持有相当于教育学学士（体育教育）及适应性体育教育理学硕士的外国同等学历。申请人在其表格 I-140 上将职业列为「适应性体育治疗专业人士」，将拟议就业列为「适应性体育教育专业人士」。在随表格 I-140 提交的陈述中，申请人称其拟议工作是建立[已隐去]一家包容性适应性体育中心。具体而言，申请人称：
[已隐去]将专注于提供支持性环境，使参与者能够从事硬地滚球运动，该运动可培养残障人士的身体与社交技能，增强其自信与社区联系。我的愿景是创造一个鼓励参与、团队合作与乐趣的友好空间，赋能残障人士追求运动卓越与个人成长。
在其商业计划中，申请人提出[已隐去]将设立一家专为脑瘫及行动能力受限人士设计的硬地滚球俱乐部。申请人称其将担任总经理、首席适应性体育专家及业务发展负责人。申请人还称其将负责监督和管理位于佛罗里达州[已隐去]总部内的 22 名全职员工。申请人称适应性体育中心「为残障人士提供了替代久坐生活方式的重要选择，促进积极生活、社会包容与整体福祉」。
A. 实质价值与国家重要性
SCOPS 认定申请人的证据证明其拟议工作具有实质价值与国家重要性。本办公室同意申请人的拟议工作具有实质价值，但不同意审理主任关于该工作具有国家重要性的认定，而此系 Dhanasar 框架第一项要素的要求。
第一项要素，即实质价值与国家重要性，着眼于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等多个领域得到证明。同前引。在确定工作的国家重要性时，相关问题并非该个人所从事行业或职业的重要性，而是考虑该工作的潜在预期影响。见同前引。本办公室在 Dhanasar 案中进一步指出，「我们寻找拟议工作的更广泛影响」，且「一项事业可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响」。同前引。此外，「一项具有雇用美国工人显著潜力或具有其他重大积极经济影响的事业，尤其是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性」。同前引，第 890 页。
[已隐去]的商业计划规定，其将设立一家硬地滚球俱乐部，该俱乐部「将赋能脑瘫等残障人士，帮助他们过上更积极、更充实的生活，同时使佛罗里达州成为残障支持与包容性社区发展的领导者」。该计划还规定，[已隐去]将在五年内雇用 22 名新员工，其位于佛罗里达州[已隐去]的地点将处于[已隐去]大都市区内，该地区休闲体育俱乐部行业的平均每家企业年收入在 30 万至 160 万美元之间……」。本办公室已审阅所提交商业计划中的人员配置与收入预测。申请人预计其拟设公司在五年内将累计支付工资超过 150 万美元，产生总收入超过 230 万美元，并为经济贡献超过 107,039 美元的税收。
本办公室认为，申请人的商业计划未具体说明就业与收入预测将如何实现，且即使有说明，该计划也未证明拟议工作具有雇用美国工人或对区域或国家经济产生重大影响的显著潜力。记录未显示创造 22 个就业岗位及申请人公司预期产生的税收将带来与 Dhanasar 框架第一项要素中国家重要性要素相称的重大经济利益。记录也未显示其将在经济萧条地区产生积极经济影响。尽管商业计划提到佛罗里达州[已隐去]的某些地区已被联邦指定为贫困线以下收入人口占显著比例的地区，但该计划未明确说明拟议工作将位于其中某一地区。没有证据表明申请人的拟议工作将设在经济萧条地区、将在该地区雇用大量工人，或该工作将通过就业水平、商业活动或相关税收为该地区或其人口带来重大经济利益。
在回应 SCOPS 的补件通知时，申请人还指出其提交了讨论适应性体育对残障人士益处的研究报告及其他文章，并主张其拟议工作具有国家重要性，理由是「可能受益的美国人数众多、其已证实的身体/心理健康收益与社会融合、其与联邦残障权利与健康倡议的一致性，以及积极的就业经济影响」。申请人进一步主张，[已隐去]「因其对全美残障人士生活产生积极影响的巨大潜力而具有重大国家重要性」。然而，申请人未提供证据基础以断定其经营一家单一地点的硬地滚球俱乐部将产生如此深远的结果。例如，记录未证明申请人计划引入新技术，从而使其具体工作能为与残障人士合作的新的训练流程或方法提供平台，也未证明其将以其他方式处于影响更广泛领域或行业的位置。因此，记录不支持认定申请人经营一家本地适应性体育中心将具有 Dhanasar 案所设想的「更广泛影响」及「在某一特定领域具有国家甚至全球影响」。见同前引，第 890 页。
基于上述，本办公室认定申请人未提交证据以有说服力地证明其工作将具有与国家重要性相符的更广泛影响。因此，本办公室将撤销 SCOPS 关于申请人已证明其拟议工作符合 Dhanasar 框架第一项要素的认定。
B. 有能力推进拟议工作
第二项要素将焦点从拟议工作转向该个人。同前引，第 890 页。为确定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同前引。
在认定申请人不符合该项要素时，SCOPS 指出，申请人的证据证明其具有教育、培训，并因其在拟议工作领域的经验而获得认可，但这些证据着眼于过往成就，未显示其当前或未来推进拟议工作的努力。具体而言，SCOPS 认定商业计划称申请人工作一年的总运营成本为 477,050 美元，但其未提交证据证明拥有该资金以创建或运营其拟议工作。SCOPS 进一步认定，申请人未提交证据证明其目前持有在美国担任教育工作者或治疗师的执照。
在上诉中，申请人主张其「已采取广泛而积极的步骤推进其工作」，包括「成立美国实体、制定详细商业计划、完成美国认证、获得利益相关方支持，并在全球类似岗位上展现可衡量的成功」。此外，申请人指出，其教育背景与培训基于其在哥伦比亚[已隐去]获得的体育教育学士学位及在西班牙[已隐去]获得的适应性体育教育硕士学位。申请人主张其具有与拟议工作相关的领域经验，体现为其在[已隐去]的任职经历，设计并实施适应性体育课程。申请人进一步主张其商业计划包括在佛罗里达州[已隐去]合法设立[已隐去]、分阶段财务策略、潜在合作伙伴与设备赞助商的信函、其从[已隐去]获得的适应性体育教练美国认证，以及与康复专业人士和利益相关组织的沟通。
经审阅记录，本办公室认定，即使申请人已证明其制定了达到国家重要性程度的工作，其也未证明有能力推进该工作。记录包含申请人在适应性体育指导方面的教育、经验、培训与认证证据。作为工作经验的证据，申请人提交了来自[已隐去]和[已隐去]的信函与照片。来自[已隐去]的信函称申请人「在我们组织内作为多种模式的体育教练高效且非常令人满意地工作」，并担任私人教练、休闲指导员和个人助理；而来自[已隐去]的信函称申请人「一直作为桨板教练合作」。申请人提交了证据证明其从[已隐去]获得执照，可在[已隐去]担任「助理」。申请人还提交了：来自[已隐去]一名博士生的推荐信，称赞其「在创新项目中的助理角色」；来自[已隐去]一名教授的信函，称她「推荐考虑[申请人]在适应性体育领域内的职位」；来自[已隐去]另一名教授的信函，称申请人「成功将脑瘫及行动能力受限人士融入体育实践」；以及来自[已隐去]培训与教育高级经理的信函，认定申请人「能够显著促进硬地滚球在脑瘫人士及任何类型残障人士中的广泛开展……」。整体观之，申请人的证据显示其具有体育教练的教育与经验，尤其是在残障人士适应性体育领域。本办公室认可教育与经验是可能证明个人有能力推进其工作的相关考量因素。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，所提交的文件未证明申请人具有开发和监督体育俱乐部业务运营的相关管理经验，其教育背景与过往工作经验也不足以另行证明其有能力推进其工作。
此外，本办公室认定，申请人对某工作的描述包含远超个人体育教练角色及正常职责的范围，且与实现这些具体拟议目标的任何具体或可信计划无关，因为其未提供超出适应性体育教练预期资格之外的资质证据。尽管「我们并不……要求申请人证明其工作最终更有可能成功」，但为确立资格，「申请人必须以优势证据证明其有能力推进拟议工作」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。本案中，记录显示申请人的经验仅限于担任体育教练和助理职位。此外，尽管申请人声称其提交了显示「利益相关方支持」的信函，但这些提及的推荐信仅说明其作为体育教练的资格；它们未表明与申请人企业合作或为其提供资金的计划。申请人笼统主张其提交了潜在合作伙伴与设备赞助商的信函，但未进一步指明信函作者或提供相关信息，且此类信函似乎不在记录中。因此，本案申请人未证明其具有「在相关或类似工作中的成功记录……实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣」。同前引。尽管本办公室同意申请人似乎具有为残障人士担任持证体育教练的工作经验，但其未证明有能力推进开设和运营体育俱乐部的拟议工作。
由于记录不足以证明申请人有能力推进其拟议工作，其未证明符合 Dhanasar 框架第二项要素。
由于上述驳回理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留关于其是否符合 Dhanasar 框架第三项要素的其余论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和行政机关无须对作出其结论所不必要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格时拒绝在上诉中审理替代性问题）。
三、结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项和第二项要素，本办公室认定其未证明有资格或作为裁量事项值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会中止本裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
