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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39461744 日期：2025年9月22日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名高级计算专家，寻求作为持有高级学位的专业人士获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位offer要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人打算担任一家咨询公司的顾问、首席战略师和创始人，该公司“将提供可扩展的、人工智能驱动的可持续计算解决方案”。具体而言，申请人主张其拟议事业将包括：1）开发预测性维护框架以减少停机时间并加强供应链，2）整合环保和节能的IT架构，以及3）在自动驾驶汽车、医疗诊断和半导体优化方面的行业特定创新。
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。尚待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。
然而，SCOPS认定申请人未能确立其拟议事业的国家重要性，因为申请人的商业计划、推荐信和工作经验未能提供“充分的信息和证据以证明拟议事业的预期影响达到国家重要性的水平”。此外，SCOPS认定记录缺乏充分证据证明“申请人拟议事业给美国区域或国家经济带来的利益将达到Dhanasar案所设想的‘实质性积极经济效应’水平”。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上，第889页。该考量可包括拟议事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他实质性积极经济效应、是否在该领域具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上，第889-90页。
在上诉中，申请人主张SCOPS的驳回决定错误适用了Dhanasar标准，错误地将其事业描述为“信息技术经理的典型职业职责”。申请人主张，SCOPS对其事业的错误定性表明SCOPS未能“分析其更广泛的政策和经济意义”。然而，申请人的主张并未准确反映SCOPS的陈述和认定。在考量申请人的拟议事业时，SCOPS并未将其事业描述为信息技术经理的职业职责。相反，在其驳回决定中，SCOPS通过引用申请人解释该事业、其重点和目标及其目标客户的两段文字来描述申请人的拟议事业。
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申请人的拟议事业，通过引用申请人解释该事业、其重点和目标及其目标客户的两段文字来描述。
申请人主张其拟议事业具有国家影响，因为它针对“被认定为对国家竞争力至关重要的实体”，如美国制造商、医院和能源公司，并通过解决过时系统、缺乏可持续IT基础设施、高性能能力不足和行业数字滞后等问题，与“美国的经济、技术和环境优先事项”相一致。2 记录中包含有关吸引STEM人才和支持美国就业重要性的政府情况说明书、有关改善网络安全的行政命令，以及包含高级计算的关键和新兴技术清单。申请人主张其商业计划详述了其事业的国家影响，包括：支持数字经济、加速美国创新、巩固美国制造业基础，以及转型医疗和能源行业。此外，申请人主张记录中的支持信确认其事业“与《国家人工智能倡议》和《美国数字战略》等美国联邦倡议相一致”。支持信在相关部分声称，申请人的拟议事业“将显著促进美国产业的发展”、“增强企业竞争力”、“加强技术基础设施”并“促进研究、创新和合作”。本办公室认可高级计算、制造业、医疗和能源领域的重要性。然而，国家重要性的认定并不聚焦于这些领域的一般重要性，而是“聚焦于该外籍国民拟从事的具体事业”。同上，第889页。在此，支持信声称申请人拟议事业的国家重要性存在于其在关键领域“提高效率、可扩展性和可持续性”的潜力、其“科学发现和运营改进”的潜力，以及促进“研究、创新和合作”。然而，作者并未详细说明申请人的具体事业将如何实现这一潜力，甚至如何促进研究和创新，达到国家重要性的水平。申请人声称其拟议创新“不限于软件的最终用户，而是具有全行业影响”。相反，申请人表示其事业提供可扩展的模式，总部将设在[已隐去]，并计划在头五年内扩展至[已隐去]。然而，申请人并未详细说明其咨询工作，即使在扩展至五个城市后，将如何对该领域产生更广泛的影响，达到国家重要性的水平。申请人并未主张或以其他方式证明仅凭公司规模就与该领域内的国家甚至全球影响相关联。
申请人表示，其商业计划概述了拟议事业的预期扩张，将进入“多个美国市场，包括经济困难地区”。申请人主张，其事业侧重于“具有通过技术现代化实现经济振兴巨大潜力的服务不足地区”。申请人的商业计划预计，[已隐去]到第五年将拥有20名员工，工资支出总额超过1.5百万美元。申请人声称，她将“通过刺激各行业需求为间接创造就业做出贡献”，并“为更广泛的经济发展做出贡献”。然而，申请人的商业计划并未详细说明其就业和财务预测；这些预测缺乏显示其
2 申请人主张，她的断言得到其“为全球顶级TT公司提供咨询服务的确凿记录”的支持。需指出，Dhanasar框架的第二项要件在考量申请人于相关或类似工作中的成功记录等因素时，“将关注点从拟议事业转向外籍人士”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
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依据，或关于这些目标将如何实现的解释。申请人还强调，得克萨斯州23.5%的人口居住在困境社区，另有19.4%居住在风险邮政编码区。申请人并未主张或证明其打算开展业务的得克萨斯州城市~---------~属于风险社区或困境社区。总体而言，申请人未能充分证明其未来人员配置水平和商业活动预测将为得克萨斯州或美国其他地区带来可达到Dhanasar所设想的重大积极经济利益水平的重大经济利益。Id. at 890。
基于上述理由，申请人未能证明其拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力，尤其是在经济萧条地区；具有其他重大积极经济影响；在其领域内具有国家甚至全球影响；或具有表明国家重要性的其他更广泛影响。
B. Dhanasar的其他要件及不合格性
由于我们对此问题的认定对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并保留申请人是否满足Dhanasar框架其他要件的问题。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对结果无需其认定即可作出决定的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不合格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格，或作为自由裁量事项本应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或本属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
