行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39274188
日期：2025 年 9 月 26 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名特殊教育协调员，寻求以持有高等学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该 EB-2 分类所附带的职位邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的条件。现该事项因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据证明其符合资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的条件，即作为持有高等学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则其必须进而证明其应获得对职位邀请要求“符合国家利益”的裁量性豁免。同上。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高等学位的个人的资格。上诉中尚待确定的问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证要求将符合国家利益。
记录显示，申请人曾在委内瑞拉担任教师和特殊教育协调员。申请人的拟议工作是在德克萨斯州建立一家综合性特殊教育咨询与支持服务机构。申请人最初对其拟议工作的描述如下：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性，为以儿童福利和残疾儿童为重点的教育举措提供教学、协调和培训。该举措旨在通过开发和更新课程材料、为教育工作者提供专业发展研讨会、提供全面的家长教育与支持、促进该领域的研究与创新、倡导包容性政策、与学区合作以及举办特殊教育研讨会，提升特殊教育项目和支持服务的质量。该举措依托申请人在特殊教育、心理教育评估和行为治疗方面的丰富经验，力求显著改善残疾学生的教育体验和成果，同时推进国家对特殊教育最佳实践的理解与实施。
尽管 SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值，且其有能力推进该工作，但 SCOPS 认定记录未能证明该工作具有国家重要性，也未能证明授予职位邀请要求豁免将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS“在分析国家重要性时解释似乎过于狭窄”，且 SCOPS“误解了 Dhanasar 所阐述的‘国家重要性’的范围，因为拟议工作具有国家重要性，并具有在全球引起共鸣的潜力，尤其是在[特殊]教育领域”。经审查，基于下述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其工作的国家重要性，从而无法依据 Dhanasar 分析框架的第一要素确立其资格。
第一要素，即实质价值与国家重要性，着眼于个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人已证明其拟议工作具有实质价值。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。相关问题并非个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室着眼于“外籍国民拟从事的具体工作”。同上。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议工作的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性的积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性”。同上，第 890 页。
在回应补件通知（RFE）时，申请人提交了支持信和一份专家意见书，讨论其过往工作及其技能、能力和对工作的投入。然而，工作经验方面的证据通常与 Matter of Dhanasar 第一要素所讨论的工作的国家重要性无关，而与第二要素相关，第二要素评估个人是否有能力推进某项工作。因此，这些信件不足以证明申请人拟议工作的国家重要性。
申请人在回应 RFE 时还对其拟议工作作出如下澄清，即经营自己的教育协调企业，或称学习中心：
拟议工作……具有为美国工人创造就业机会、从而积极影响美国经济的重大潜力。该中心的建立将需要雇用一支多元化的专业团队，包括特殊教育教师、教育心理学家、言语语言病理学家、职业治疗师和行政人员。这些岗位的涌入提供了就业机会，并通过增加支出以及对当地服务和物资的利用来刺激地方经济……对特殊教育及相关领域熟练专业人员的需求正在增长，该举措有助于满足这一需求。
该中心将在扩展服务的过程中促进与当地企业、教育机构和社区组织的合作。这些合作增强了为具有多元能力的儿童提供的支持网络，并推动社区内的经济活动。该中心承诺使用当地供应商提供商品和服务，进一步提振地方经济，产生经济增长与稳定的连锁效应。此外，该工作通过培养一支技能更高、更具包容性的劳动力队伍，为国家的整体经济健康作出贡献。获得所需专门支持的儿童更有能力在学业和社会方面取得成功，最终成为社会的生产性成员。这种对教育的长期投资减少了未来与失业和就业不足相关的成本，使整体经济受益。
拟议工作……有望在多个有意义的方面广泛增进社会福利。该中心专注于包容性教育和对具有多元能力儿童的支持，填补了当前教育体系中的一个关键空白。
[该中心]采用个性化教育计划、全面支持服务和社区参与的方法，提供了一种整体性解决方案，提升了这些学生的教育成果和社会融合。该中心通过实施循证实践和营造包容性学习环境，为特殊教育的质量和有效性树立了标杆。
在全球范围内，[该中心]所采用的原则和方法可以为面临类似特殊教育挑战的其他国家提供示范。随着各国努力达到教育方面的国际标准……该中心的方法可以为创建包容性和支持性学习环境提供宝贵的见解和策略。
尽管申请人的陈述反映了其有意为有特殊需要的学生提供有价值的教育服务，但她未提供充分的信息和证据，以证明其拟议工作的预期影响达到国家重要性的水平。例如，尽管她概括描述了其企业将提供的服务，但未指明任何具体的“方法”或独特的“方法论”，以说明其企业将如何区别于教育行业已有的类似企业，从而在该领域达到国家重要性的水平。申请人主要依赖特殊教育领域的重要性来证明其具体工作的重要性，而非该工作本身所产生的任何预期积极影响。再次强调，本办公室在评估是否具有国家重要性时所考虑的，并非申请人打算从事的行业或领域的整体重要性，而是申请人打算着手的具体工作。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
尽管一项被证明具有广泛增进社会福利的重大潜力的事业可能被视为具有国家重要性，但在此，申请人描述了值得肯定但宽泛的抱负，却未证明她将如何以所设想的深远影响和影响程度来经营一家教育协调服务机构。申请人未提供证据说明，例如，她在德克萨斯州的个人企业将如何具体影响所称的全国或全球范围内某些学生群体在教育方面的差距，也未证明其服务将带来超出其自身企业范围的惠益，从而以与国家重要性相称的程度影响特殊教育领域或更广泛的美国社会福利。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会对其领域产生更广泛的影响。同上，第 893 页。
关于申请人企业所称的经济影响，尽管其陈述和商业计划中的信息概括推测其公司将在美国创造就业机会，但她未提供独立证据，也未以其他方式解释其企业将如何以对某一特定区域产生重大影响或对某一特定领域产生预期全国性影响的水平创造就业机会。例如，尽管其商业计划提供了其企业运营第五年的现金流金额在 176,381 美元至 304,353 美元之间，并称该企业预计到该年至少雇用八名全职和七名兼职员工，但该计划未解释这些预测是如何计算的，也未充分说明这些预测将如何实现。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
此外，尽管申请人在上诉中主张其拟议工作将有利于美国经济，但她未证明其拟议工作具有雇用美国工人的重大潜力，或对美国具有其他实质性的积极经济影响。申请人的商业计划依赖于未经有证明力证据佐证的增长假设，以证明该企业将如何以一定规模运营以实现其所描述的预期结果。在缺乏关于其未来工作所带来的任何预期美国经济影响或就业创造的充分信息或证据的情况下，记录未表明申请人教育协调服务所产生的区域或国家经济利益将达到 Dhanasar 所设想的“实质性积极经济影响”的水平。同上，第 890 页。
记录未能确立拟议工作的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例裁决第一要素的要求。因此，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其余论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
III. 结论
申请人未能证明拟议工作具有国家重要性。由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，她未能证明其符合国家利益豁免的资格，或作为裁量事项应获得该豁免。该申请维持拒绝。
裁定：
上诉驳回。
通知：
本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或属于其他不准入境或可驱逐出境的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序的启动。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其无法获得未来的签证或其他移民福利。
