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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
关于 C-A-S-C-, INC. 案 日期：2017年9月28日
对加利福尼亚服务中心决定的上诉
申请：表格 I-129，非移民工作者申请
申请人寻求以犬类繁育和训练业务经营，并根据针对公司内部调职人员的 L-1A 非移民类别，临时雇用受益人担任其新办公室的“总裁主任”。参见《移民与国籍法》（本法）第 101(a)(15)(L) 条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A 类别允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员临时调往美国，从事管理或行政职务。
加利福尼亚服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能按要求证明：(1) 其已获得足够的实体场所用于安置新办公室；以及 (2) 其将在申请获批后一年内于美国以行政职务雇用受益人。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见，对否决提出异议。申请人称，基于其当前发展阶段，其不需要超出受益人当前住所之外的空间。申请人还称，受益人曾在乌克兰和意大利的两家所称关联公司担任执行主任，并将在其美国派遣工作中履行类似的职责。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
为确立 L-1A 非移民签证类别的资格，符合条件的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，以管理或行政职务连续雇用受益人一年。《移民与国籍法》第 101(a)(15)(L) 条。此外，受益人必须寻求进入美国
1 “新办公室”一词指在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C) 的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起不超过一年的期限内支持行政或管理职位。
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临时继续向同一雇主或其子公司或关联公司提供其服务，从事管理或行政职务。同上。
如果 I-129 表格表明受益人将以 L-1A 身份来美国开设新办公室或在新办公室任职，申请人必须提交证据证明该新办公室将能够在一年内支持一个管理或行政职位。该证据必须证明申请人已获得足够的实体场所用于安置其运营，并披露该实体的拟议性质和范围、其组织结构、其财务目标以及美国投资规模。一般参见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)。
二、实体场所
本决定首先要处理的问题是，申请人是否已证明其根据 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(A) 获得了足够的实体场所用于运营新办公室。在其初始支持声明中，申请人未说明其开始业务运营后将在何处开展业务。
审理主任随后发出证据请求（RFE），审查适用于以新办公室身份提交表格 I-129（非移民工作者申请）的申请人的申请标准。审理主任指出，申请人须证明其已获得足够的实体场所用于安置其运营。该 RFE 具体说明了缺失的证据，并提供了一份申请人可提交以补正该证据缺陷的文件清单。申请人对该 RFE 作出了回应；然而，其并未提供证据证明其已获得足够的营业场所用于经营其业务。相反，申请人解释称，受益人不会在本次申请经审理并获批、从而使受益人获准在美国工作之前，取得用于安置和训练宠物的场所。
审理主任否决了该申请，部分依据是认定申请人未满足该监管要求。审理主任承认申请人提供了一封信函及其打算繁育的犬只的照片，但认定此类证据不能证明申请人已获得足够的实体场所来容纳其犬类繁育业务。
在上诉中，申请人以其处于早期发展阶段以及缺乏已获批的签证申请为由，解释其未在受益人住所之外获得营业场所的原因。申请人解释称，其目前不需要“太多空间”，并声称受益人的住所目前正用于“开展初始行政工作”。
基于迄今提交的陈述和证据，我们认定记录未能证明申请人满足新办公室标准，因为记录缺乏证据证明其已获得足够的实体场所用于开展其拟议的业务运营。即使受益人的住所被视为足以用作办公空间，申请人也未提供租约以证明受益人事实上已获得住宅空间，或该
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空间足以用于开展“行政工作”。此外，鉴于申请人计划经营犬类繁育和训练业务，受益人的住所不会被认定为足以适合申请人业务需求的实体场所。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。
申请人未提供足够证据证明其已获得足够的实体场所，可在其中繁育和训练犬只，而这是申请人所述的业务目的。因此，我们将维持审理主任的决定并驳回上诉。
三、在美国以行政职务雇用
本决定接下来要处理的问题是，申请人是否提交了足够证据证明其将在本次申请获批后一年内以行政职务雇用受益人。2 在否决申请时，审理主任认定申请人未提供证据证明该能力。
“行政职务”一词定义为“组织内的一项指派，其中雇员主要”：
(i) 指导组织或组织的主要组成部分或职能的管理；
(ii) 确立组织、组成部分或职能的目标和政策；
(iii) 在酌情决策中行使广泛的自主权；以及
(iv) 仅接受组织高层管理人员、董事会或股东的总体监督或指导。
《移民与国籍法》第 101(a)(44)(B) 条。如果将人员配置水平用作确定个人是否以管理或行政职务行事的因素，美国公民及移民服务局必须考虑组织的合理需求，并结合组织的总体目的和发展阶段。参见《移民与国籍法》第 101(a)(44)(C) 条。
为支持该申请，申请人提供了一份声明，声称其业务运营的性质是向客户提供“犬舍、犬类繁育、训练和照护服务”。申请人将海外业务的成功归因于受益人在犬类繁育和照护以及经营犬舍业务方面的知识和经验。申请人称，受益人的职责将包括以下内容：
1 由于申请人未主张受益人将以管理职务受雇，我们将分析限于受益人是否将以行政职务受雇。
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- 指导并协调组织的活动；
- 发展、培训、辅导和招聘犬舍、犬类繁育和训练人员，包括 [原文如此] 面试和雇用员工；
- 编制寄养、繁育和训练记录及发票；
- 培训并监督所有员工，包括 [原文如此] 监督负责所有寄养动物福利的员工并确保其得到妥善照护、安排寄养预约、员工排班以及维护库存；
- 分析销售和需求，监督广告和促销活动；
- 制定业务计划以发展业务和服务，并改善已提供的服务；
- 建立并发展与客户的关系。
- 执行并代表公司政策和使命。
申请人还提供了一份商业计划书，其中全面讨论了经营犬类繁育和培训业务以及提供犬舍服务所涉及的运营组成部分。商业计划书第6.3节讨论了申请人的销售策略，该策略要求“向潜在客户传达[申请人的]竞争优势”，并向潜在客户提供设施参观和过往客户的推荐。第7.0节讨论了申请人的人事计划，其中包括在公司运营的第一年共雇用四名员工——一名首席执行官、一名经理、一名训犬师和一名犬类护理专员。申请人表示，其将在运营的第二年再雇用两名员工——一名额外的训犬师和一名额外的犬类护理专员，使员工总数增至六名。人事计划并未表明申请人打算雇用任何员工来履行行政职能，例如接听电话、开具发票和其他办公室相关任务，也未表明其将在运营的第一年内雇用销售人员。商业计划书并未表明，在最初的一年期限之后，除受益人之外还有其他人会执行申请人的销售策略，尽管商业计划书第6.4.1节包含了销售预测，预计运营第一年后销售额为283,981美元，第二年后为640,000美元。申请人也未表明，如果不是受益人，将由谁来执行商业计划书第6.3节所包含的营销策略，该节指出申请人最初将把“社交网络和广告宣传活动”作为其关键营销策略，希望最终依靠“口碑推荐”来宣传其犬只和犬类相关服务。
在补件通知中，申请人被提醒必须提供证据，证明其将在申请获批后一年内以高管职位支持受益人，包括证明外国实体有财务能力支付申请人的启动成本，以及一份描述其新运营机构人员配置的声明。
作为回应，申请人称受益人已在国外以高管身份受雇，并称受益人“目前正在制定计划，从事必要的工作以取得场所并雇用员工进行运营，一旦申请获批……关于预计的人员配置，申请人称其‘可能会根据需求雇用办公室、培训、繁育[原文如此]和运输人员’
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申请人还提供了一份受益人的声明，受益人也将其国外雇佣称为高管雇佣，并称其在国外的雇佣包括：指导和协调组织的活动；审查发票以及繁育和培训记录；培训和监督从事培训、繁育和维护库存的人员；分析公司的销售和需求并监督营销工作；制定增加业务的计划；建立和培养客户关系；以及制定和执行公司政策。该职位描述并未证明受益人将主要履行高管性质的任务。此外，商业计划书第7.0节——申请人在其中提供了预计雇用人员名单——未提及办公室或运输人员，而申请人在其回应声明中均提到了这两者。因此，商业计划书中概述的人员预测似乎与申请人在补件回应声明中提供的信息不一致。
在审查受益人的高管身份时，我们将首先查看申请人对工作职责的描述。申请人对工作职责的描述必须清楚地描述受益人将履行的职责，并表明这些职责是否属于高管性质。见8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(ii)。
根据高管身份的法定定义，申请人必须首先证明受益人将履行某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533 (9th Cir. 1991)（未出版的目录决定）。其次，申请人必须证明受益人将主要从事高管职责，而非与申请人的其他员工一起从事普通运营活动。见Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316 (9th Cir. 2006)；Champion World, 940 F.2d 1533。
此外，我们考虑适用的新办公室法规，这些法规考虑到当新企业设立并开始运营时，负责设立运营的指定经理或高管将从事各种通常不由高管或管理级别员工履行的活动，而且往往无法履行全部范围的管理或高管职责。为了在运营的第一年符合L-1非移民分类资格，法规要求申请人披露拟议业务的性质和美国投资的规模，并证明拟议企业将在申请获批后一年内支持一个高管或管理职位。见8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)(C)。该证据应表明一种现实的预期，即企业将取得成功并迅速扩张，因为它从发展阶段走向全面运营，届时将实际需要一名主要履行合格职责的经理或高管。
在本案中，申请人未提供充分证据证明其有可能在本申请获批后一年内以高管职位支持受益人。尽管申请人在上诉中对否决提出异议，但并未提供独立、客观的证据来解决上述关于其预计人事计划的不一致之处。见Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。相反，
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申请人重述了受益人此前提交的职位描述，但未充分描述在其运营第一年之后，其计划如何使受益人免于不得不将大部分时间主要用于履行非高管的运营任务，例如营销和销售其计划提供的繁育、培训和犬舍服务。此外，虽然人事计划表明申请人计划雇用三名下属员工并提供了各自的职位名称，但没有关于他们将履行何种职责的信息。因此，记录中缺乏证据表明受益人将免于履行基本的行政办公室职能，例如开具发票和发放工资。
虽然不要求任何受益人将其100%的时间用于管理或高管级别的任务，但申请人必须证明受益人将履行的非合格任务仅是拟议职位的附带性任务。主要履行生产产品或提供服务所需任务的员工不被视为“主要”以管理或高管身份受雇。见法案第101(a)(44)(A)和(B)条（要求一个人“主要”履行列举的管理或高管职责）；另见Matter of Church Scientology Int'l, 19 I&N Dec. 593, 604 (Comm'r 1988)。在此，申请人未提供充分证据表明其可能在运营第一年之后雇用能够使受益人免于主要履行其运营和行政任务的员工。
此外，“高管身份”一词的法定定义侧重于一个人在复杂组织层级中的较高职位，包括组织的主要组成部分或职能，以及该人指导组织的权力。法案第101(a)(44)(B)条。根据该法规，受益人必须有能力“指导管理层”并“确立组织的目标和政策”。该定义的内在要求是，组织必须有一级下属管理人员供受益人指导，且受益人必须主要关注组织的总体目标和政策，而非企业的日常运营。个人不会仅仅因为拥有高管头衔或因为其作为所有者或唯一管理人员“指导”企业就被视为法规意义上的高管。受益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”，并且仅接受“来自上级高管、董事会或组织股东的总体监督或指导。”同上。
在本案中，申请人人事计划中所包含的人员配置预测并不表明受益人将主要指导该组织的管理。相反，所提供的资料表明，受益人很可能被赋予与监督一个非管理性、非专业性的、从事犬只繁育和训练的 staff 相关的非执行性任务。尽管申请人预测的人员配置在其运营的头两年列有一名经理，但记录缺乏充分证据以证明该职位实际上将监督并对公司非专业性的犬只繁育者和犬只训练者 staff 拥有管理权限。如前所述，申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。See Chawathe, 25 I&N Dec. at 376.
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证据，包括申请人的商业计划、其预测的人员配置以及受益人拟议的工作职责，排除了认定受益人在本申请获批后一年内将以执行身份受雇的可能性。基于这一额外理由，本申请不能获批。
IV. 合格关系
最后，尽管审理主任的决定中未涉及，我们认定申请人未能按要求证明其与外国实体具有合格关系。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(i)。为根据《移民与国籍法》和法规确立“合格关系”，申请人必须表明受益人的外国雇主与拟议的美国雇主是同一雇主（即一个拥有“分支”办事处的实体），或作为“母子公司”或“关联公司”相关联。See generally section 101(a)(15)(L) of the Act; 8 C.F.R. § 214.2(l)。
在本案中，初始支持声明将受益人的外国雇主称为“位于乌克兰和意大利的母组织”。申请人商业计划的第2.1节也声明申请人“是一家位于意大利的母公司的子公司”。然而，母子公司关系必然取决于母实体对子公司（在本案中即为申请人）超过半数的直接或间接所有权。8 C.F.R. § 214.2(l)(2)(K)。在此，申请人提供了其股东协议的副本，该协议将受益人和[已隐去]列为美国实体的50/50所有者。因此，不能称申请人是外国实体的子公司。
记录也不包含充分证据以证明申请人与外国实体具有关联关系。“关联”一词的相关部分定义为：(1) 两个子公司之一，两者均由同一母公司或个人拥有和控制；或 (2) 两个法律实体之一，由同一组个人拥有，每个个人在每一实体中拥有和控制大致相同的份额或比例。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(K)。因此，为证明申请人和外国实体的所有权结构与关联关系一致，申请人必须提供证据表明外国实体具有相同的所有权结构，即受益人与[已隐去]之间50/50的所有权分割，与申请人本身相同。
在本案中，申请人未提供外国实体所有权的证据，而是提供了一份 RFE 回复声明，声称在欧洲繁育、训练和销售宠物的企业不需要许可证或任何类型的企业注册。申请人声称其仅需将外国企业“与相关协会”进行注册，并进一步指出无需公司章程。因此，尽管申请人坚持受益人拥有外国实体50%所有权的主张，但未提供任何证据支持该主张。如上所述，申请人若不提供相关、具有证明力且可信的证据支持其主张，则不能履行其举证责任。See Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于申请人未提供此类证据以表明其与外国实体具有相似的所有权，我们无法认定这两个实体具有合格关系。
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V. 结论
基于上述理由，我们认定申请人未能证明：(1) 其获得了足够的实际场所容纳其运营；(2) 其新办公室将在提交申请后一年内发展到初始运营阶段之后，从而有能力以执行身份雇用受益人；以及 (3) 申请人与受益人的海外雇主形成了合格关系。基于这三项结论，我们将驳回本上诉。
命令：上诉被驳回。
引用为 Matter of C-A-S-C-, Inc., ID# 791592 (AAO Sept. 28, 2017)
