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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
关于 T-S-USA, LLC 案 日期：2017年9月28日
对佛蒙特服务中心决定的上诉
申请：表格 I-129，非移民工作者申请
申请人是一家餐厅经营者，寻求依据 L-1A 非移民公司内部调职者分类，继续聘用受益人担任其“总裁/首席执行官”。参见《移民与国籍法》（本法）第 101(a)(15)(L) 条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A 分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员调往美国，临时从事管理或行政职务。
佛蒙特服务中心审理主任驳回了新办公室延期申请，认定申请人未能按要求证明受益人将受聘担任行政职务。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见，援引一项先例决定，以支持其主张，即其已提供充分证据证明受益人将主要从事行政工作职责。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
为确立 L-1A 非移民签证分类的资格，符合资格的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年雇用受益人担任经理、行政职务或涉及专业知识。本法第 101(a)(15)(L) 条。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以继续向同一雇主或其子公司或关联公司提供其服务，担任管理或行政职务。同上。
1 申请人此前曾代表受益人提交“新办公室”申请，该申请获批，期限为2015年3月11日至2016年3月10日。“新办公室”是指通过母公司、分支机构、关联公司或子公司在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C) 的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起一年内支持行政或管理职位。
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寻求延期涉及新办公室的 L-1A 申请的申请人，必须提交一份关于受益人在上一年度及延期申请下职责的说明；一份描述新运营机构人员配置及所设职位数量和类型的证据；其财务状况的证据；其在上一年度一直开展业务的证据；以及其与受益人的外国雇主保持符合资格关系的证据。8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)。
二、在美国担任行政职务
审理主任认定，申请人未能证明受益人将在美国受聘担任行政职务。2
本法将“行政职务”定义为组织内的一项职务，其中雇员主要指导组织或组织主要组成部分或职能的管理；确立组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛权限；并且仅接受组织高层管理人员、董事会或股东的一般监督或指导。本法第 101(a)(44)(B) 条。
如果将人员配置水平用作确定个人是否担任管理或行政职务的因素，美国公民及移民服务局（USCIS）必须考虑组织的合理需求，并结合组织的总体目的和发展阶段。参见本法第 101(a)(44)(C) 条。
A. 职责
在审查受益人的行政职务时，我们将首先查看申请人对工作职责的描述。申请人对工作职责的描述必须清楚说明受益人将履行的职责，并表明此类职责是否属于管理或行政职务。参见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。
基于行政职务的法定定义，申请人必须首先证明受益人将履行某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533（第九巡回法院，1991年）（未公布的目录决定）。其次，申请人必须证明受益人将主要从事管理职责，而非与申请人的其他雇员一起从事普通运营活动。参见 Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316（第九巡回法院，2006年）；Champion World, 940 F.2d 1533。
2 申请人并未主张受益人将受聘担任管理职务。因此，我们的分析将仅涉及记录中是否包含充分证据，以证明受益人的拟议聘用将属于行政职务。
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在表格 I-129（非移民工作者申请）中，申请人称其经营一家餐厅，拥有八名雇员。申请人提供了一份新的商业计划，并称受益人作为总裁/首席执行官的职责将保持不变，尽管公司已将其商业模式从手机和服务业务变更为快餐餐厅。申请人声称受益人“指导组织并继续行使极其大量的自由裁量[原文如此]权限，并将就所有重大问题作出决定。”
申请人提供了受益人单独的职位描述，重点列出六个宽泛类别，并附有相应的百分比划分以及每个类别内的职责和责任清单，概述如下：（1）“法律合规”（占受益人时间的5%）——确保适当提交文件并遵守法律法规；（2）“使命、政策与规划”（10%）——与“高层管理”合作确立公司目标，并“评估[申请人]与社区的相关性”，使管理层“充分了解[申请人]的状况”；（3）“管理与行政”（35%）——监督申请人的正常运作、项目质量、人员配置和管理人员；（4）“治理”（20%）——评估公司绩效、制定战略并管理公司的“尽职调查流程”；（5）“融资”（10%）——推广申请人的“项目和服务”，监督申请人的财务活动，并确保申请人拥有“有效的资金发展项目”和“支持募捐的产品可用性”；以及（6）“社区关系”（20%）——在公共和私营部门倡导申请人的利益，听取客户和社区反馈，并维持“与关键支持群体的合作关系”，并在社区内代表申请人。
针对审理主任要求提供受益人职责更详细描述的要求，申请人提供了一份几乎相同的职位描述。申请人还添加了一份工作摘要，其中再次强调受益人的自由裁量权限、在作出自由裁量决定方面的广泛权限，以及其不受更高 authority 问责。申请人声称受益人将“管理和日常运营的责任委托”给餐厅总经理，后者随后“履行其治理职能”。
申请人也未澄清其原始职位描述中的多处模糊之处，该描述包含含糊的语言，在申请人的业务背景下不易适用，并且几乎未说明受益人作为快餐餐厅总裁/首席执行官将履行的具体基础任务。例如，职位描述在讨论受益人就申请人的使命、政策和规划所扮演的角色时，使用了“与社区的相关性”和“慈善与资金发展”等措辞。然而，需要进一步澄清，以传达对这些措辞以及受益人在企业日常运营中的实际角色的理解。
同样，申请人声称受益人将通过“[帮]助[公]司阐明其自身角色和问责”来推进公司治理，并且管理公司财务将涉及“[促]进项目和服务”。再次，这些笼统的主张需要进一步解释，因为两者在申请人的业务背景下均不易理解。不清楚申请人将阐明什么“角色和问责”，或
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向谁阐明这些要素。申请人在未具体说明其寻求开展的“项目和服务”的性质方面同样含糊；除了推广餐厅及其提供的食物外，不清楚申请人还能提供或推广哪些其他“项目和服务”。
在否决决定中，审理主任强调，受益人的职位描述含糊不清，仅列明了通用工作职责。审理主任进一步指出，申请人未列出受益人的具体日常工作职责，也未提供受益人已作出或将要作出的高管层决策类型的示例。部分基于上述认定，审理主任得出结论，申请人未能证明受益人在延期申请下将主要履行高管职责。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见，其中强调其仅需以优势证据标准证明资格，并主张其已提交充分证据以满足该标准。申请人将其支持性证据与Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369 (AAO 2010)案中提交的证据进行比较，在该案中我们认定，申请人的雇主信函及SEC Form 10-K构成充分证据，足以证明美国实体是受益人在美国境外的临时雇主的子公司。我们不同意申请人的论点，并认定本案的事实和情况与Chawathe案并不类似，因此申请人未确立支持本上诉的依据。与本案不同，Chawathe案中的申请人须提交证据以证明一项客观事实，即申请人的美国境外雇主与美国雇主之间的母子公司关系。申请人通过提交一份税务文件及其雇主的信函完成了该证明。鉴于获取更具证明力的证据（如公司签发的股票证书）所涉及的困难，以及申请人提交了SEC Form 10-K（其中包含具有充分证明力且易于获取的信息），我们认定申请人满足了优势证据标准。参见同上。
在本案中，审理主任充分传达了提交详细职位描述并附列受益人将履行的具体任务的重要性。缺乏这一关键信息，我们无法确定受益人的主要时间是否将分配于高管任务。实际职责本身揭示了雇佣的真实性质。Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), aff'd, 905 F.2d 41 (2d. Cir. 1990)。如上文充分论述，本案中申请人提供的职位描述不充分，缺乏对受益人工作职责的详细讨论，而是依赖含糊不清的术语，这些术语不适用于受益人的职位，且无法在申请人的业务背景下加以解释。申请人仅被要求提供更具证明力的职位描述，而这本可轻易完成，因为申请人已在该提供职位上雇用受益人。虽然申请人成功传达了对受益人自由裁量权水平的理解，但职位描述的含糊性质使我们无法理解受益人将如何使用该权力，以及其作为餐厅总裁兼首席执行官日常将履行哪些基础职责。
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此外，申请人表示受益人将营销申请人的产品，但未具体说明受益人将把多少时间分配于这一非高管任务。另外，如下文进一步论述，记录不支持认定受益人的下属员工将使其免于参与与申请人业务日常运营相关的众多非高管活动。虽然不要求任何受益人将100%的时间分配于管理层面任务，但申请人必须证明受益人将履行的非合格任务仅附属于所提供职位。主要履行生产产品或提供服务所需任务的雇员，不被视为“主要”受雇于管理或高管职位。参见该法第101(a)(44)(A)和(B)条（要求“主要”履行所列管理或高管职责）；另参见Matter of Church Scientology Int'l, 19 I&N Dec. 593, 604 (Comm'r 1988)。
在如本案的情形中，申请人提供的职位描述未披露受益人的实际工作职责，我们无法衡量受益人将如何分配其主要时间，或将要履行的任务是否主要属于高管性质。
B. 人员配置
除所需的职位职责描述外，USCIS在审查受益人主张的高管身份时审查记录的整体情况，包括公司组织结构、受益人下属员工的职责、是否存在其他员工以使受益人免于履行运营职责、业务性质，以及任何有助于理解受益人实际职责和在业务中角色的其他因素。
“高管身份”一词的法定定义侧重于个人在复杂组织层级（包括组织的主要组成部分或职能）中的高位，以及该人指导组织的权力。该法第101(a)(44)(B)条。根据该法，受益人必须有能力“指导管理层”并“确立该组织的目标和政策”。该定义固有要求组织必须拥有下属管理层级员工供受益人指导，且他们必须主要关注组织的广泛目标和政策，而非企业的日常运营。个人不会仅因拥有高管头衔或仅因作为所有者或唯一管理雇员“指导”企业而被视为该法下的高管。受益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”，且仅接受“来自高层高管、董事会或组织股东的总体监督或指导”。同上。
申请人提供了一份组织结构图，显示受益人直接监督一名总经理，该总经理又监督三名厨师和三名收银员。申请人还提供了一份员工名单，包含每名员工的姓名、职位和年薪，并表示所有员工均为全职或接近全职工作。补件通知告知申请人，该证据不足以证明其拥有足够的人员配置水平以支持受益人担任高管职位。申请人还被通知，记录缺乏对支持人员及其分配工作职责的讨论。
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水平以支持受益人担任高管职位。申请人还被通知，记录缺乏对支持人员及其分配工作职责的讨论。
作为回应，申请人未提供所要求的支持人员职位描述，而是重新提交了原始组织结构图和员工名单，并附上2016年工资和税务文件及2016年工资登记册。虽然申请人2016年第一季度的工资报告显示其在2016年3月（即提交申请期间）有11名员工，但工资登记册支持申请人Form I-129中所主张的信息。尽管如此，工资登记册显示申请人的大多数员工为兼职工作，并显示组织结构图上列名的三名厨师中有两名在2016年3月提交申请时根本未为申请人工作。另一名员工（收银员）在包含申请提交日期的两周期间内仅工作了四个半小时。因此，虽然工资登记册支持申请人在提交申请时至少有八名员工的主张，但尚不清楚申请人的人员配置是否足以使受益人免于参与在餐厅工作和经营餐厅所涉及的各项非高管任务，因为大多数员工显示的工资与兼职员工相当，且三名员工未列于组织结构图中，从而无法确定这些员工担任什么职位。
在否决申请时，审理主任指出缺乏员工职位描述和教育资历，并得出结论，记录缺乏充分证据以证明申请人能够使受益人免于必须主要履行其非高管职能。
在上诉中，申请人提交了其组织内所有职位的职位描述，表明除员工排班、培训和一般监督外，总经理还履行餐厅的许多日常运营任务和客户服务职能。此外，工资登记册显示，总经理实际仅每两周领取700美元的工资，这大大低于她声称的30,000美元年薪。这一工资差异表明，总经理可能并非全职工作，从而引发了这样一个问题：如果不是受益人，那么在她无法履行这些任务时，谁来承担总经理的非合格运营和一线监督职责。事实上，即使总经理在提交申请时是全职工作，她是否能够在餐厅所有营业时间内工作也值得怀疑，因为营业时间合理而言会超过每周40小时。如果不是受益人，那么在她不当班时谁来接管总经理的非行政任务，这一点并不清楚。
我们必须考虑组织的合理需求，并且公司规模本身可能并非否决跨国经理或高管分类签证申请的唯一因素。参见该法第101(a)(44)(C)条。然而，USCIS结合其他相关因素（例如缺乏履行公司非管理或非行政运营职责的员工）来考虑申请公司的规模是适当的。
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Family Inc. 诉 USCIS，469 F.3d 1313（第九巡回法院2006年）；Systronics Corp. 诉 INS，153 F. Supp. 2d 7, 15（D.D.C. 2001）。在此，申请人未能证明在提交申请时已有的下属员工足以使受益人免于大量参与其餐厅的日常运营，因此未能支持其关于受益人主要履行行政职责的主张，也未能支持其关于有合理需求聘用一名主要将时间专注于组织广泛政策和目标的行政雇员的主张。
基于上述理由，所提交的证据未能证明受益人将在延期申请下以行政身份受雇。
III. 开展业务
最后，尽管审理主任的决定中未涉及，但我们认定申请人未能按要求证明其在上一整年期间一直在开展业务。参见8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)(B)。“开展业务”一词被定义为定期、系统且持续地提供商品或服务，不包括仅存在代理人或办公室。
申请人的初始新办公室申请于2015年3月获批。在提交本申请时，申请人未在I-129表格上披露上一年的总收入或净收入。申请人在其支持性说明信中称，其最初意图是经营一家 销售和服务机构，并声称被迫关闭。申请人未提供支持性证据以表明其实际经营过一家 门店，或其在2015年任何时间开展过业务。记录显示，申请人最早于2016年1月开始经营其餐厅业务，大约在提交本申请前两个月。
鉴于上述情况，申请人未提供充分证据证明其在上一整年期间一直在开展业务。基于这一额外理由，该申请不能获批。
IV. 结论
上诉必须被驳回，因为申请人未能证明其将在延期申请下以管理身份聘用受益人，也未能证明其在上一整年期间一直在开展业务。
命令：上诉被驳回。
引用为 Matter of T-S-USA, LLC, ID# 765103（AAO 2017年9月28日）
