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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：28404240 日期：2023年9月28日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名律师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该EB-2移民分类所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人证明了她作为持有高级学位的专业人士符合EB-2分类的资格，但她未能证明对该分类工作邀请要求的酌情豁免将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。尽管我们在上诉中进行重新审查，Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，但我们认定本案发回重审是适当的，因为审理主任的决定不足以供审查。该决定包含若干事实错误，缺乏对记录中证据的充分分析和讨论，并就申请人是否符合所请求的国家利益豁免资格得出结论性认定。因此，我们将撤销审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出符合以下分析的新决定。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。参见该法第203(b)(2)(B)(i)条。记录支持审理主任关于申请人符合持有高级学位的专业人士资格的认定。
如果申请人证明其符合 underlying EB-2 分类的资格，则其必须进而证明其值得对工作邀请要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。尽管该法及相关部门规章均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可作为酌情事项，在申请人证明以下各项时批准国家利益豁免：
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，我们考虑其潜在的前瞻性影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
审理主任认定申请人已证明其拟议事业的实质价值，但未证明其国家重要性。审理主任注意到申请人表示其打算继续担任律师或法律顾问，并指出“某一职业及在该职业中从事的一般工作不构成一项事业”。审理主任因此认定“证据表明您没有拟议事业”，并因此未能证明申请人在其领域的未来工作“将服务于美国的国家利益”。审理主任关于记录未描述拟议事业的认定与所提交的证据（其中包括除其他材料外的职业计划）相悖，也与审理主任自己关于申请人已证明其拟议事业实质价值的肯定性认定相悖。此外，这一关于申请人“没有拟议事业”的结论性认定，导致对为支持 Dhanasar 框架第一项要件而提交的证据分析不足。
例如，审理主任承认申请人提交了一份职业计划，但未处理该计划中对其拟议事业及其国家重要性的描述，也未处理涉及 Dhanasar 框架第一项要件的其他证据，其中包括一封专家意见信。该决定也未处理申请人的具体主张，即其拟议工作将如何在其领域内产生重大积极经济影响和国家影响、其广泛增进社会福利的潜力，以及其对某一被政府实体描述为具有国家重要性的事项的影响。这些因素与根据 Dhanasar 框架确定其工作的潜在前瞻性影响相关，应作为第一项要件分析的一部分予以权衡。事实上，审理主任曾特别指示申请人在其对证据请求的答复中处理此类因素，但随后却未对其主张给予应有考虑。
Dhanasar 框架的第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，我们考虑包括但不限于以下因素：其教育、技能、知识及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模式或计划；为实现拟议事业所取得的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Id. at 890。
在认定申请人并非处于有利地位以推进其拟议事业时，审理主任对所提交的证据提供了一些简要分析。然而，在若干情形中，该分析引用了记录中未出现的事实，或与申请人的拟议事业无关的事实。例如，审理主任称“证据缺乏具体细节，说明您将作为教育专家在美国何处以及如何推进您的事业。记录未显示您的商业计划……已在相关方中产生积极兴趣……，也未以其他方式反映
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作为教育专家的成功记录。”正如申请人在上诉中所强调的，她并非教育专家，未提交商业计划，也未以其他方式表明其打算建立教育业务。
总体而言，所指出的错误，特别是引用了随一项无关申请提交的证据，以及缺乏对记录中证据的具体引用，使得无法明确审理主任是否充分分析了申请人提交的证据并仅基于该证据作出决定。审理人员必须充分解释否决签证申请的理由。参见 8 C.F.R. § 103.3(a)(i)。该解释应足以使申请人有公平机会对该决定提出异议，并使我们有进行有意义的上诉审查的机会。参见，例如，Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以使答辩人有有意义的机会在上诉中质疑该认定）。在此，审理主任的决定未充分解释否决的理由。
因此，我们将撤销审理主任的决定。在发回重审时，审理主任应审查整个记录，包括申请人的上诉，以考虑其是否已根据 Dhanasar 框架的三项要件中的每一项确立资格。审理主任可在作出新决定之前要求提供其认为与认定相关的任何额外证据。因此，我们对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
命令： 审理主任的决定被撤销。此事发回重审，以作出符合上述分析的新决定。
