行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39215339
日期：2025 年 9 月 29 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人 [已隐去]，一家位于纽约的医疗服务提供者，为 [已隐去] 服务不足及农村社区提供服务，代表受益人——一名临床数据科学家——寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明受益人是在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的高级学位专业人士或个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明受益人符合基础 EB-2 分类的资格，申请人随后必须证明受益人值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 为国家利益豁免申请的审理提供了框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
受益人的拟议工作是开发创新的数据科学方法与模型，以改善农村社区的医疗可及性与患者治疗效果。SCOPS 认定受益人符合持有高级学位的专业人士资格。待决定的唯一问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
对于 Dhanasar 框架的第一要素，SCOPS 认定上述拟议工作具有实质价值并具有国家重要性。经审查案卷，本办公室同意申请人已证明受益人满足 Dhanasar 框架的第一要素。
第二要素将关注点从拟议工作转向个人。为确定个人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上，第 890 页。在评估申请人的国家利益豁免请求时，SCOPS 认定申请人未能证明受益人有能力推进该工作，或整体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。经重新审查，本办公室采纳并维持 SCOPS 的裁决。见 Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另见 Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级裁决的做法「不仅是常见做法，而且被普遍接受」）。
在上诉中，申请人主张，除其他事项外，SCOPS 未发出拟拒绝通知（NOID）属于任意专断，且 SCOPS 未考虑全部证据或未充分解释其裁决理由。申请人未援引任何具有约束力的先例支持其关于 SCOPS 未发出 NOID 属于任意专断的主张。尽管 8 C.F.R. § 103.2(b)(8)(iii) 赋予 USCIS 发出补件通知（RFE）或 NOID 的裁量权，但本法或法规均未强制要求本办公室这样做。是否发出两者之一属于机构裁量权范围。参见 USCIS 政策手册 E.6(F)，https://www.uscis.gov/policy-manual（作为指导规定，USCIS 在某些情形下有权发出 RFE、NOID，或在不发出任何通知的情况下直接作出拒绝）。此外，SCOPS 在本案中确实发出了 RFE，向申请人告知其初始提交材料中的缺陷。
其次，申请人声称 SCOPS 仅关注初始提交的证据，未处理其在 RFE 回复中提交的证据。然而，在 SCOPS 裁决第三页，其明确确认了申请人的 RFE 回复，且经重新审查，本办公室已考虑全部案卷。当 USCIS 对申请作出有理由的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需处理申请人提交的每一份证据。见 Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 394 (5th Cir. 2022)；Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992)；维持原判 Morales v. INS, 208 F.3d 323, 328 (1st Cir. 2000)；另见 Pakasi v. Holder, 577 F.3d 44, 48 (1st Cir. 2009)；以及 Kazemzadeh v. US Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)。
SCOPS 审查了案卷证据，包括受益人的个人陈述、教育文件、其在 [已隐去] 的项目、其学术研究论文、文章和会议报告、加入 [已隐去] 期刊编辑委员会的邀请、被选为 2024 年 [已隐去] 年会会议主席的通知、受益人合作者、同事、导师、学术及专业熟人的推荐信、该领域独立专家的信件，以及其他文章和报告。SCOPS 还适当处理了申请人的主张，即受益人的拟议工作具有国家重要性，因为：其属于科学、技术、工程和数学（STEM）领域并属于建筑行业；与国家倡议一致；并解决人才短缺问题。SCOPS 进一步认定，专家信件未指出受益人因其对医疗数据科学行业的成就和重大贡献而获得的任何具体认可。此外，SCOPS 指出，这些信件未指出受益人因其对该领域的贡献而从同行、政府实体或专业或商业组织获得的任何具体认可，足以使其区别于同行。SCOPS 还指出，申请人未提供专利、技术转让或许可工作归功于受益人贡献的证据。
在上诉中，申请人再次主张拟议工作与国家倡议一致。然而，正如 SCOPS 所认定，仅仅在重要领域或政府实体描述为优先事项的领域工作，不足以确立拟议工作的国家重要性。见 Dhanasar，第 889 页（解释在确定国家重要性时，本办公室不关注个人将工作的领域、行业或职业的重要性，而关注「外籍人士拟从事的具体工作」）。申请人还重申了受益人推荐信和专家信件的摘录，其中称受益人的预测建模通过分析患者行为提高了农村社区的出勤率。这些信件将他的工作描述为极其熟练、创新且有影响力。提交支持申请的应约信件并非资格的推定证据。见 Matter of Caron International, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm. 1988)；另见 Matter of V-K-, 24 I&N Dec. 500, n.2 (BIA 2008)（指出专家意见证词并非意在作为「事实」证据）。
申请人还提交了五篇文章，引用受益人关于应用机器学习和统计分析处理患者未按预约就诊（no-shows）的文章。随上诉提交的文章均未证明受益人的工作在该领域具有重大影响或具有创新性，其采用传统评估方法且与其他研究相似。这些文章在文献综述的语境中提及受益人的工作，并将其描述为使用经典算法的可靠研究，其发现与许多类似研究的发现相呼应。这些文章未能满足申请人的举证责任，即证明受益人有能力推进拟议工作。
案卷显示受益人在研究生学习和职业生涯中进行了研究、发表了成果并作了报告，但他未证明这项工作使其有能力推进其拟议研究。尽管本办公室认识到研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、报告、资助或获得学术学分，但并非每一位进行了原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室审查 Dhanasar 中列出的因素，以确定例如个人实现拟议研究目标的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。同上，第 890 页。例如，受益人未证明其工作获得了奖项，或他个人获得了研究资助。申请人未充分证明受益人已发表和报告的工作推动了临床数据科学领域的进步，或在该领域产生了大量积极讨论。证据也未显示其工作构成推进临床数据科学相关研究的成功或进展记录。由于案卷不足以证明受益人有能力推进其拟议研究工作，申请人未证明其满足 Dhanasar 框架的第二要素。
本办公室注意到申请人主张，受益人获得工作邀请将不切实际，因为劳工证程序并非旨在支持如此高级别的创新活动，且要求如此特定的数据科学和农村地区医疗可及性知识，如受益人所拥有的知识。然而，申请人于 2022 年 10 月聘用了受益人担任 [已隐去] 的研究临床数据科学家。申请人未表明该职位是临时的。因此，案卷不支持申请人关于受益人获得工作邀请将不切实际的主张。
本办公室认定，申请人未证明受益人有能力推进其拟议工作，这足以决定本上诉，本办公室保留其是否满足 Dhanasar 第三要素的问题。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和机构无需对结果所不必决定的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 527 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中处理替代问题）。
III. 结论
申请人已证明受益人是符合 EB-2 分类资格的高级学位专业人士，且受益人满足 Dhanasar 第一要素。申请人未证明受益人满足 Dhanasar 第二要素，或他值得以国家利益为由豁免工作邀请要求。
裁定：
上诉驳回。
与受益人不同，推荐人和独立专家提供了记录数百万美元外部资助的简历。
通知：本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过发出 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条启动驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
