美国公民及移民服务局
关于：39329915
行政上诉办公室非先例裁决
日期：2025 年 9 月 29 日
关于行政上诉办公室裁决的动议 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人系土木工程领域的博士生¹及研究人员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。我们随后驳回了上诉。现本事项因重开动议而再次提交本办公室。我们已收到并将考虑申请人对我们拟驳回通知（NOID）的答复，在该通知中我们告知其我们拟撤回此前关于其有能力推进拟议工作的结论。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回该动议。
重开动议必须陈述新的事实并有书面证据支持。8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。由于动议的范围限于在先裁决，我们将仅审查本程序中的最新裁决。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)、(ii)。对于满足上述要求并证明符合所请求利益的动议，我们可以予以批准。见 Matter of Coelho, 20 I&N Dec. 464, 473 (BIA 1992)（要求新证据具有改变结果的可能性）。
当寻求国家利益豁免的申请人确立了对基础 EB-2 分类的资格后，其必须继而证明其值得依据本办公室先例裁决所确立的分析框架获得对工作邀请要求的自由裁量豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889 提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项²批准国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
在我们的上诉裁决中，我们同意 SCOPS 的结论，即申请人的拟议工作——开发“旨在最大限度降低修复与维护成本、同时最大限度提高结构效率的新一代可持续先进建筑材料”——具有实质价值与国家重要性。但我们与 SCOPS 的裁决相反，认定申请人已证明其有能力推进其拟议工作。在 Dhanasar 框架的第三要素下，我们认定其未能证明整体而言豁免其案件中的工作邀请要求将有利于美国，因此其不值得获得国家利益豁免。
在动议中及对我们 NOID 的答复中，申请人提交了两封新的推荐信，以支持其符合国家利益豁免的资格。申请人主张这些新事实确立了资格，因为它们有助于表明其有能力推进其拟议工作，且豁免 EB-2 分类的工作邀请要求将有利于美国。我们将在下文逐一论述上述要素。
I. 有能力推进拟议工作
Dhanasar 分析框架的第二要素将关注点从拟议工作转向该外籍人士。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否有能力推进拟议工作，我们考虑的因素包括但不限于：其在相关或类似工作中的教育背景、技能、知识及成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
提交申请时，申请人持有相当于美国土木工程硕士的学位，并正在同一领域攻读博士学位。其表示，在获得学位后，其打算从事博士后研究，以继续开发高效且环保的复合建筑材料。在答复我们的 NOID 时，申请人强调，除在与拟议工作相关领域的高级学位外，证据还显示其在推进拟议工作方面有成功记录，且其领域内其他相关方对其工作有兴趣。其尤其侧重于其在科学期刊上发表的论文以及其他土木工程研究人员对这些论文的引用。
申请人首先提及其研究论文所发表期刊的排名，并特别提到 Construction and Building Materials。我们认可显示 Google Scholar 将该期刊在土木工程领域排名第一、且申请人在该期刊发表了一篇文章³的证据。但我们不会推定，发表在高排名期刊或高影响因子期刊上的每一篇论文都显示成功记录。记录表明，这些排名基于对该期刊在一段时间内发表的所有论文的引用数量，并不必然反映该领域对其特定文章的反应。
其次，申请人指出显示其一篇于 2023 年发表在 Construction and Building Materials 上的论文在 2023 年工程领域发表论文中排名前 10% 的证据。证据显示，在申请人答复 SCOPS 补件通知（RFE）时，该论文已被独立引用 5 次，且 Clarivate Analytics 的信息表明，在工程领域，被引用至少 4 次的论文在该领域 2023 年发表的所有论文中排名前 10%。但正如 SCOPS 裁决所指出的，申请人未证明适用于更广泛工程领域的排名与其更专门的土木工程领域、或其开发复合建筑材料这一拟议工作重点相关。此外，此类指标的“高度偏态”⁴性质在这些具体数字中显而易见，其显示该时间段发表的工程论文中有 50% 至少被引用 1 次，但前 1% 被引用 15 次，前 0.01% 被引用 97 次。因此，这些数字并不能证明，像申请人这样排名前 10% 的论文与在更广泛工程领域发表的平均或中位数引用次数的论文相比，在质量、影响或成功方面存在有意义的差异。
记录还包括引用申请人工作的其他研究人员所写论文的部分副本，以及专家的信件，其中一些专家即属于引用其工作的研究人员。例如，P-K- 表示，其与合著者使用申请人于 2014 年发表在 Research Journal of Environmental and Earth Sciences 上的工作，来验证其自身关于混凝土孔隙率与强度之间关系的发现。引用论文的部分副本确认，申请人的论文被引用一次，以报告与 P-K- 及其同事“相似的观察结果”。⁵该信还指出其他研究小组引用了申请人已发表的工作，包括 2018 年发表在 Construction and Building Materials 上的一篇文章。信中还称，该其他研究小组“多次”引用申请人的工作，这表明申请人的工作“显然在帮助其同行开发更新透水混凝土生产的创新方法”。我们注意到，该引用文章的部分副本显示申请人的工作被引用两次，且两次均作为支持某一陈述的一组论文之一被列入。P-K- 的信总结称，这些对申请人已发表研究的引用表明其如何“促进其领域的进步，尤其是在开发与透水混凝土相关的新方法和新材料方面”。虽然我们同意该证据表明申请人的工作为其领域的知识库增添了内容，但其未证明其工作被引用的语境表明其在推进拟议工作方面有成功记录。
在另一封推荐信中，P-S- 表示其熟悉申请人的研究，并提到上文 P-K- 所讨论的同一篇论文，以及一个无关研究小组引用申请人工作的一篇论文。P-S- 指出，后一小组在讨论“骨料尺寸和类型作为混凝土强度决定因素的重要性”时引用了申请人。与上述讨论相同，引用论文的部分副本确认，申请人的工作是在一组大量论文中被引用，这些论文提出了影响多孔混凝土物理和功能性能的若干因素。与前一例相同，申请人未证明该证据在其余研究人员引用其工作这一事实之外增添了有意义的信息。
申请人博士研究期间的合作者之一 S-P-S- 的来信称，申请人的发表记录“引人注目”，表明其“反复做出了对其领域其他人具有重要性的发现”。但其未详细说明为何认为申请人的发表记录在质量或数量上引人注目。S-P-S- 描述了申请人在水泥和混凝土流动度与凝结时间方面的研究，以及其开发的一种测定水泥流变特性的方法。其指出，该研究结果“服务于寻求研究水泥的其他研究人员”，并提到其他研究人员利用申请人数据与其自身结果进行比较的一篇特定论文。记录未包括该引用文章的副本，但其确实出现在申请人答复 SCOPS RFE 时提交的 Google Scholar 引用文章列表中。值得注意的是，该引用论文的第一作者 A-A-S-J- 同时也是申请人所投稿的被引论文的第一作者；换言之，这不是对申请人工作的独立引用。因此，其不支持 S-P-S- 关于申请人已发表研究对其领域其他研究人员重要性的陈述。
上述讨论的证据表明，申请人在攻读博士学位期间发表并展示了与其拟议工作相关的研究，且这些出版物已被其他研究人员在其自身工作中引用。我们认识到，研究必须为特定领域的知识库增添信息才能被接受发表、展示和获得学术认可，但并非每一位进行了原创研究并发表的人都会被认定有能力推进其拟议工作。在 Dhanasar 中，尽管我们将申请人“的出版物及其他引用其工作的已发表材料”列为其提交的文件之一，但我们认定其在第二要素下有能力，并非基于其引用记录。相反，我们认定“申请人在其领域的教育背景、经验和专业知识，其在研究项目中的重要角色，以及 NASA 和 AFRL 等政府实体的持续兴趣和资助，使其有能力继续推进其拟议工作。”在根据第二要素作出裁定时，我们考虑所有相关因素，包括申请人与拟议工作相关的未来活动计划、实现拟议工作的进展，以及其他相关方对其工作的兴趣。
申请人推进拟议工作的其他证据包括伊朗政府某实体颁发的一份专利证书，该证书将申请人列为[已隐去]的四名发明人之一（但非三名所有权人之一）。此外，申请人提交了两封伊朗建筑公司首席执行官的来信，称其公司已使用该装置，申请人将此描述为该专利“已商业化”的证据。但我们注意到，这些信未详细说明这些公司使用该发明的频率，或是否已购买或计划购买该装置。此外，尽管申请人声称其工作已商业化，但记录未包括支持性证据，如有关该装置生产和营销的信息、该装置的照片或技术图纸、许可协议，或除这两封信之外显示其在行业中应用的其他证据。虽然此类证据并非证明申请人有能力推进其工作所必需，但记录不足以显示潜在客户、用户、投资者或其他相关实体对该发明的兴趣。
申请人在对我们 NOID 的答复中还主张，其作为同行评审人和工程会议董事会成员的工作表明对其工作的兴趣。证据显示，其曾 10 次担任 Journal of Materials in Civil Engineering (JMCE) 的同行评审人，并审阅了提交给其他期刊的文章。出版 JMCE 的美国土木工程师学会的一封信指出，“评审人系根据其在该领域的专长和专业知识遴选”。虽然我们认可同行评审人必须具备其所评审领域的知识和技能，但申请人未证明其参与这一广泛同行评审过程的数量或质量代表对其工作的兴趣，或其在其他方面有能力推进其拟议工作。
同样，申请人还指出其担任似乎是一个联合会议执行委员会成员的证据，以支持其在 Dhanasar 分析框架第二要素下的主张。主办该活动（该活动举办时也是申请人攻读硕士学位的机构）的大学一位副教授的来信称，其入选是基于其“对自密实混凝土的全面知识”。但该信未提供任何关于申请人在该角色中职责的细节或其他执行委员会成员身份的细节，且记录未提及会议参加人数或该活动在土木工程领域的整体声望。因此，证据不足以证明该角色显示对申请人工作的兴趣，或表明其在推进其工作方面有成功记录。
在其 NOID 答复中，申请人回应了我们关于记录虽显示其工作由美国交通部（DOT）资助、但未表明资助系以其名义授予或基于其工作的陈述。虽然我们同意资助证据并非证明申请人有能力推进其工作的具体要求，但申请人所参与研究的资助在其申请中被强调为积极因素，且在我们此前的裁决中也被提及。此外，正如 Dhanasar 案的情况，申请人被列为资助文件中的主要或唯一研究人员的证据，可以是显示对其工作兴趣的积极因素。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。在此，资助最初仅由申请人合著论文之一中承认该工作得到[已隐去]支持的内容证明。
申请人现提交了项目首席研究员关于其在受资助项目中角色的来信。M-S-K-G- 表示，申请人“制定了环保型水泥基体系”，并“支持我们研究应用密封剂和涂层以延长桥梁寿命的最佳实践”。她继而写道，其贡献对该项目的成功至关重要，且其随后基于该研究合著了至少两篇论文。M-S-K-G- 还补充称，该小组的研究得到了美国混凝土学会某委员会的认可。⁶然而，尽管该证据显示 DOT 对申请人所参与研究的兴趣，但并未证明其对其拟议工作的兴趣，因为没有迹象表明其在初始资助申请中被列名。
我们还注意到申请人在其 NOID 答复中的主张，即我们在提及 Dhanasar 裁决脚注 3⁷时施加了新颖要求，且该脚注构成不适用于其申请的附带意见。我们不同意。
该脚注为确定国家利益豁免资格提供了指引，指出申请人“必须超越证明个人在特定领域的专业知识”，且事实上“不能仅通过证明其专业知识程度显著高于其专业领域通常遇到的水平而获得豁免资格”。该陈述明确表明，该指引适用于申请人首先确立 EB-2 分类资格的所有案件。该脚注并非对裁决不必要，而是告知申请人和审理人员豁免资格的要求，并且是该先例裁决所引入审理框架的组成部分。
此外，申请人关于该脚注旨在强调申请人必须表明其有能力推进其特定工作而非其在整体领域的专业知识的主张，与其字面含义不符。相反，关于申请人“不因其杰出能力而豁免”且“不能仅通过证明其专业知识程度显著高于其专业领域通常遇到的水平而获得豁免资格”的陈述，旨在强调获得国家利益豁免资格所需更高水平的专业知识。
在认定 Dhanasar 案申请人有能力时，我们解释道：
除其在相关领域的多个研究生学位外，申请人还具有开展研究和开发计算模型的经验，这些模型支持美国国防部（DOD）发展美国军队空中优势和防护能力的使命，并协助开发地球观测和行星际探索平台。申请人提交了详细的专家信，描述美国政府对其研究的兴趣和投资，且记录包括文件显示申请人在国家航空航天局（NASA）和 DOD 内空军研究实验室（AFRL）资助的项目中发挥了重要作用。因此，申请人在其领域研究的重要性得到了同行和政府对其研究兴趣的证据以及政府对申请人研究项目持续资助的佐证。申请人在其领域的教育背景、经验和专业知识，其在研究项目中的重要角色，以及 NASA 和 AFRL 等政府实体的持续兴趣和资助，使其有能力继续推进其高超声速技术研究的拟议工作。
在此，申请人未证明其有能力推进其拟议工作，我们撤回此前关于其符合 Dhanasar 分析框架第二要素要求的认定。
II. 有利于美国
第三要素要求申请人证明，整体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在进行该分析时，我们可以评估如下因素：鉴于该个人的资格性质或拟议工作，其获得工作邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格的美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及对其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来证明，整体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。同上，第 891 页。
在动议中，申请人质疑我们关于其未证明获得劳工证对其不切实际的结论。其还提交了关于向其提供的博士后研究职位（其拟通过该职位推进拟议工作）临时性质的新证据。申请人现任及未来主管 H-H-J- 的新来信称，所提供职位属临时性质，其合同将在一年后到期，因此该机构无法通过劳工证申请为其担保。⁸
虽然申请人已充分证明获得劳工证对其不切实际，但这仅是 Dhanasar 中提到的适用于第三要素的非排他性因素之一。在答复我们的 NOID 时，申请人主张其他因素在其案件中也有利，包括其拟议工作中所涉国家利益的紧迫性。申请人主要依据其答复 SCOPS RFE 时提交的自身陈述、上一届白宫政府的一份预算备忘录，以及显然来自国际能源署（IEA）报告的一页，主张在减少与混凝土生产相关的环境损害方面存在紧迫的国家利益。白宫备忘录下令优先开展“应对气候危机”的研究，其举措包括支持旨在“到 2050 年实现温室气体净零排放”的研究工作，但未具体提及与混凝土生产相关的排放。此外，IEA 报告指出，“水泥生产的 CO2 强度”正在上升，而要实现“净零排放”目标，需要每年下降 3%。然而，申请人在其 RFE 答复中解释称，其拟议研究涉及在水泥生产中使用具有碳封存特性的农业和工业废料，而非水泥生产过程中产生的排放。此外，尽管申请人的拟议研究可能广泛符合温室气体减排目标，但记录未包括独立书面证据证明其提案对该目标的直接影响。虽然 M-S-K-G- 的来信称，美国混凝土学会某委员会对其小组（包括申请人）研究提案的认可“反映了该研究的广泛重要性和认可”，但记录缺乏该资助的书面证据。即使该证据在记录中，也不清楚所声称的 50,000 美元资助水平是否传达了对该研究的任何紧迫性或优先性。综合考虑，记录整体并不支持申请人关于其特定拟议工作具有紧迫国家利益的主张。
申请人还主张，即使有其他合格工人可用，美国仍将从其贡献中受益。我们在此前裁决中认可其与拟议工作相关的 STEM 高级学位为积极因素。但我们认定，申请人未能将自己与其他致力于开发可持续和耐久建筑材料的可用研究人员区分开来。此外，如上文在 Dhanasar 分析框架第二要素下的分析所述，申请人未证明其有能力推进其工作。因此，其未证明其教育背景、技能和知识，或对其工作的兴趣程度，达到即使考虑其领域其他研究人员可用、美国仍将从其工作中受益的程度。
根据上述讨论，申请人未证明整体而言豁免其案件中 EB-2 分类的工作邀请要求将有利于美国。
III. 结论
尽管申请人提交了支持重开动议的额外证据，但申请人未确立国家利益豁免资格。因此，该动议将被驳回。8 C.F.R. § 103.5(a)(4)。
裁定：
重开动议被驳回。
注意：非法居留、或在其他方面不可入境或可被驱逐的外籍人士，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据本法第 240 条面临驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民利益。
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¹ 申请人在答复我们 NOID 时称，其最近获得了土木工程博士学位。然而，申请不能基于新的事实组合在申请人未来符合资格后于未来日期获得批准。动议中提交的任何新事实必须证明在提交时即符合资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；另见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175-76 (Assoc. Comm'r 1998)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg. Comm'r 1971)。因此，我们在作出裁定时不会考虑申请人关于其博士学位的陈述。
² 见 Viana Guedes v. Mayorkas, 123 F.4th 68, 72 (1st Cir. 2024)（与第三、第五、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。
³ 我们注意到，申请人未提交关于其工作所发表其他期刊的类似信息。
⁴ 摘自申请人 RFE 答复附件 3：“引用频率高度偏态，许多论文被引用次数很少，而相对少数论文被高度引用。因此，引用率不应被解释为代表分布的中心趋势。”
⁵ 虽然 P-K- 的信称其论文发表于 2018 年，但该文章的部分副本表明其发表于 2016 年。
⁶ 该信称美国混凝土学会的[已隐去]认可了其 50,000 美元的研究提案申请，但未明确该资助最终是否获批。
⁷ Dhanasar 裁决脚注 3 就满足本法第 203(b)(2)(i)(B) 条的国家利益豁免要求指出：“为此，申请人必须超越证明个人在特定领域的专业知识。8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 将‘杰出能力’定义为‘显著高于’某一工作领域‘通常遇到的专业知识程度’。根据法规，具有杰出能力的个人通常受工作邀请/劳工证要求约束；他们不因其杰出能力而豁免。因此，无论特定申请人是寻求作为具有杰出能力的个人分类，还是作为持有高级学位的专业人士分类，该个人都不能仅通过证明其专业知识程度显著高于其专业领域通常遇到的水平而获得豁免资格。”
⁸ 我们注意到，尚不清楚作为助理教授的 H-H-J- 是否有权在[已隐去]提供并聘用职位。尽管如此，该信总体上支持申请人所述继续其研究生涯的意图。
