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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：33946100 日期：2024年9月30日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名金融行业的企业家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录证明申请人符合EB-2分类资格，但未证明其作为裁量事项有资格获得国家利益豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年渐进工作经验，等同于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人证明符合基础EB-2分类资格，则必须随后证明其值得作为裁量事项豁免职位offer要求，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar为国家利益豁免申请审理提供了框架。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)。Dhanasar
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规定，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项1授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
II. 分析
申请人是一名企业家，其拟议事业是在金融行业创办企业。审理主任认定申请人已证明其作为持有高级学位的专业人士符合EB-2分类资格。然而，审理主任认定申请人未证明符合Dhanasar框架三项要件中的任何一项，因此作为裁量事项没有资格获得国家利益豁免。在上诉中，申请人主张审理主任在该认定上存在错误。本办公室不同意。记录未证明申请人的拟议事业具有国家重要性，因此其作为裁量事项没有资格获得国家利益豁免。
A. EB-2分类
审理主任认定，申请人基于其外国同等学位和超过五年的渐进工作经验，符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格。申请人提交了其外国学位的文凭和成绩单，以及一份学术评估，称其两个学位等同于美国法律研究和工商管理学士学位。记录包含简历和与其当前雇主的雇佣合同；然而，记录不包含前雇主的信函，作为其渐进工作经验的证据，以符合8 C.F.R. § 204.5(g)(1)。审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，但未讨论记录中的证据。然而，由于记录未能以优势证据另行证明申请人作为裁量事项有资格获得国家利益豁免，本办公室将保留对申请人EB-2分类资格的认定。2
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属于裁量性质）。 2 见 INS v. Bagamashad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人另行不符合资格时，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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B. 国家利益豁免
- 实质价值
第一项要件，实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人称其拟议事业具有实质价值，因为它将促进美国商业和技术发展，同时专门为美国和国际客户提供房地产融资解决方案。记录包括有关金融服务重要性以及移民、创业和小企业对经济影响的信息。本办公室认定拟议事业具有实质价值。
- 国家重要性
申请人在上诉中主张，审理主任未适用适当的证明标准：而是施加了更严格的标准，并错误适用法律。她声称审理主任未对提交的证据给予“适当考虑”，具体包括：概述其经验的简历；描述其专业资历、专长和成就的商业计划；其在该领域工作的证据；推荐信；以及显示拟议事业国家重要性和该领域缺乏具有其背景的专业人士的行业报告和文章。经重新审查，本办公室认定审理主任适当分析了证据，以优势证据评估申请人的资格，且申请人未证明其有资格获得国家利益豁免，如下所述。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。
虽然本办公室认可申请人在该事业领域的经验，但其过往经验不能根据Dhanasar框架确立国家重要性。申请人称，通过其教育和职业，她在拟议事业领域拥有超过二十年的经验。她还列出了她完成的若干课程，并称“由于……商业成就和专长的记录……[申请人]已准备好通过带来有竞争力的服务、帮助发展国家并为美国经济提供收入，来帮助美国保持竞争力。”在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在未来影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。虽然过往经验对第二项要件分析（即申请人是否处于有利地位以推进拟议事业）可能具有说服力，但它不能确立拟议事业的国家重要性，因为它并未说明拟议事业的未来影响。
记录包含有关美国金融领域现状的行业文章和报告。然而，相关问题不是该个人将工作的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。Id. at 889。在此，申请人错误地依赖行业的重要性，将其视为足以确立其拟议事业的国家重要性。在没有充分书面证据证明具体拟议事业在行业中更广泛影响的情况下，申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架第一项要件的“国家重要性”要素。此外，申请人提交了关于金融行业工人短缺的文章。然而，合格专业人士的短缺并不使个人的工作根据Dhanasar决定具有国家重要性。
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在此，申请人未证明其具体拟议事业将广泛影响或显著减少所称的国家短缺。此外，合格工人短缺问题由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
最后，上诉人在上诉中主张，其拟议事业具有国家重要性，因为创业、移民和小企业对美国经济具有重要性。我们承认它们的集体影响，但这并不能进一步支持上诉人具体拟议事业将对金融领域产生更广泛影响的主张。案卷中还包含一封专家意见书，谈及拟议事业的影响；然而，该意见书重述了上文已处理的许多相同主张，泛泛谈论金融业、小企业和创业。虽然我们未逐一讨论每份证据，但我们已审查并考虑了整个案卷。由于上诉人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一项要件，上诉人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对上诉人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于Dhanasar框架下资格的其余论点。See Bagamasbad, 429 U.S. at 25; see also Matter ofL-A-C-, 26 I&N Dec. at 526 n.7.
III. 结论
上诉人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件。因此，我们认定上诉人未能以优势证据标准证明其符合资格，或作为裁量事项本应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
