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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：29829373 日期：2024年2月6日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求第二优先移民分类，作为持有高级学位的专业人士或作为具有特殊能力（exceptional ability）的个人，并寻求对此EB-2分类所附工作要求及劳工证的国家利益豁免。《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任（Director）否决了该申请，认定申请人未能证明其符合基础移民分类的资格，也未能证明豁免所要求的工作邀请（因而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准（preponderance of the evidence）证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或作为在科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。该法第203(b)(2)(B)(i)条。此外，申请人必须表明，以自由裁量方式豁免工作要求“符合国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 规定，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹，在符合以下条件时授予国家利益豁免：
- 拟议事业（proposed endeavor）既具有实质价值（substantial merit）又具有国家重要性（national importance）；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
关于国家利益豁免，第一项要件涉及特定拟议事业的实质价值和国家重要性。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在初次提交时，
¹ 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属于自由裁量性质）。
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申请人提供了一封外文附函，该附函既未翻译也未认证。任何外文文件必须附有完整的英文翻译。8 C.F.R. § 102.2(b)(3)。翻译人员必须证明英文翻译完整、准确，且翻译人员具备将该外文翻译成英文的能力。同上。
在回应审理主任的补件要求（request for evidence）时，申请人声称她的“知识和职业经验能够为大公司增加价值”，并且她“有机会考察多家公司，[她]能够看到许多时候它们缺乏一位既有知识又有经验的专业人士来处理员工事务并营造愉快且富有成效的工作环境。”申请人还列出了若干目标，包括“在有长远眼光的公司中脱颖而出”、“为保持公司客户组合的健康作出贡献”、“在公司仓库中提供良好的物流管理和正确的原材料供应”、“保持文化积极性的态度”以及“在质量控制检查中保持高标准”。此外，申请人提供了两份工作邀请函，分别为仓库总经理和工厂安全与质量控制经理。
审理主任认定申请人证明了拟议事业的实质价值，但未证明其国家重要性。关于实质价值，该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在确定国家重要性时，“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。此外，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
此外，为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们考察记录其工作“潜在预期影响”的证据。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，申请人未能证明其拟议的以管理身份为仓库、工厂或类似公司工作的事业如何在很大程度上影响该领域并达到国家重要性的水平。在 Dhanasar 中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。同样，记录未通过支持性文件显示她的管理服务如何能够充分延伸至其预期雇主之外，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该行业或美国经济。
此外，申请人反复强调其知识和经验。然而，申请人的知识、技能和能力涉及 Dhanasar 框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上。”同上 at 890。此处的问题是，她拟议从事的特定事业在 Dhanasar 第一项要件下是否具有国家重要性。
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最后，申请人未能表明其拟议事业如何具有显著潜力雇用美国工人或以其他方式为我国带来重大积极经济影响。在没有关于其未来工作可归因的任何预计美国经济影响或就业创造的可靠证据的情况下，记录未表明申请人管理工作所产生的对美国区域或国家经济的任何利益将达到 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890 所设想的“重大积极经济影响”水平。
由于记录中的文件未能按 Dhanasar 先例决定第一项要件的要求确立其拟议事业的国家重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。因此，进一步分析其在 Dhanasar 所述第二项和第三项要件下的资格将无实际意义。本办公室亦保留对申请人是否符合基础移民分类资格的裁定。²
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，我们认定她未能证明其符合资格，也未能以自由裁量方式证明其值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均作为本决定的独立且替代依据予以考虑。
命令：上诉被驳回。
² 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无须对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人未另行满足其举证责任的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
