EB-5 区域中心投资者 I-526 上诉：AAO 撤销首席决定并发回重审

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：33280844 日期：2025年2月18日

对移民投资者项目办公室决定的上诉

表格 I-526，外国企业家移民申请

申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2016年），寻求作为移民投资者的分类。[脚注1] 这第五优先（EB-5）分类使移民签证可供那些在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本、将有利于美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位的外国国民使用。外国国民可以投资于与USCIS指定区域中心相关联的项目。见《1993年商务部、司法部、国务院、司法机构及相关机构拨款法》，Pub. L. No. 102-395，106 Stat. 1828（1992年），第610条，经Pub. L. No. 114-113（2015年）第575条修订。

移民投资者项目办公室主任否决了该申请，认定记录未能证明（1）创造就业实体（JCE）主要在目标就业区（TEA）开展业务并创造就业，（2）申请人已作出符合最低所需资本金额的合格投资，以及（3）NCE将为合格雇员创造至少10个全职职位。此事现依据8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369，375-76（AAO 2010）。本办公室对本案中的问题重新审理。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537，537 n.2（AAO 2015）。经重新审理，本办公室将撤回主任的决定，并将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。

I. 法律

一般而言，移民投资者必须在NCE中投资至少1,000,000美元资本，且该NCE创造不少于10个就业岗位。如果移民投资者将其资本投资于NCE，则存在例外情况

1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心项目编纂于该法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人于2016年提交了她的申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉裁决。

主要在目标就业区（TEA）开展业务并创造就业机会。在此类情况下，移民投资者必须至少投资500,000美元资本。8 U.S.C. § 1153(b)(5)(C)(ii)；8 C.F.R. § 204.6(f)(2)（2016年）。为确立符合500,000美元较低最低投资门槛的资格，移民投资者必须将其资本投资于主要在乡村地区或高失业率地区开展业务并创造就业机会的新商业企业（NCE）。8 U.S.C. § 1153(b)(5)(B)(i)-(ii)；8 C.F.R. § 204.6(i)(6)（2016年）。适用法规和条例将TEA定义为在投资时属于乡村地区或失业率至少达到全国平均失业率150%的地区。8 U.S.C. § 1153(b)(5)(B)(ii)；8 C.F.R. § 204.6(e)。

为证明申请人已投资或正在积极投资所需金额的资本，申请必须附有证据证明申请人已将所需金额的资本置于风险之中，以产生所投入风险资本的回报。8 C.F.R. § 204.6(i)(2)。仅有投资意图的证据，或不包含当前承诺的预期投资安排的证据，不足以证明申请人正在积极投资过程中。Id. 申请人必须证明实际承诺投入所需金额的资本。Id. 资本要构成“处于风险之中”，必须存在损失风险和获利机会。参见 Matter of Izummi，22 I&N Dec. 169, 186-87（Assoc. Comm'r 1998）。

为证明申请人已将此类资本置于风险之中以产生回报，申请人必须首先提交证据证明其已作出符合最低所需金额资本的合格投资。条例将“投资”定义为资本的出资。8 C.F.R. § 204.6(e)。但是，以票据、债券、可转换债务、债务或其他任何外籍企业家与NCE之间的债务安排作为交换的资本出资不构成资本出资，因此不构成合格投资。Id.

根据8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)的要求，申请必须证明在NCE中投资所需金额的资本将在两年内为至少10名合格员工创造全职职位。另参见8 U.S.C. § 1153(b)(5)(A)(ii)。就I-526表格审理和就业创造要求而言，8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)(B)所述两年期被视为自I-526表格审理后六个月起算。

根据8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)，为证明NCE将在两年内为至少10名合格员工创造全职职位，申请必须附有：

(A) 由十（10）名合格员工的相关税务记录、I-9表格或其他类似文件的复印件组成的文件材料，前提是此类员工已在新商业企业设立后受雇；或 (B) 一份综合商业计划的副本，显示由于新商业企业的性质和预计规模，未来两年内所需合格员工将少于十（10）名，包括大致日期，以及此类员工将于何时受雇。

申请无需证明NCE已创造10个合格员工的全职职位。但是，在尚未创造就业机会的情况下，申请必须包含一份综合商业计划，证明在两年内需要至少10名员工。

接下来的两年。Matter of Ho 案解释称，一份全面的商业计划必须足够详细，以使 USCIS 能够就创造就业的潜力得出合理推断。Matter of Ho，22 I&N Dec. 206, 213（Assoc. Comm'r 1998）。然而，仅凭结论性的主张，并不能使 USCIS 判断创造就业的预测是否比一厢情愿的猜测更为可靠。同上。最重要的是，商业计划必须可信。同上。

在区域中心内投资于新商业企业（NCE）的申请人可以依赖经济方法来证明该投资将因对 NCE 的投资而创造间接就业，但此类方法必须合理。见 Pub. L. No. 102-395；8 C.F.R. §§ 204.6(e)、(i)(4)(iii)、(m)(7)(ii)。申请人必须提供充分证据，使 USCIS 能够判断所使用的方法是否合理。

间接就业是指在 NCE 之外持有、但因 NCE 而创造的就业。一般见 6 USCIS Policy Manual G.2(D)(4)，https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-g-chapter-2。例如，间接就业包括但不限于创造就业实体（JCE）（当 JCE 并非 NCE 时）的雇员所持有的就业，以及 NCE 或 JCE 所使用的材料、设备或服务的生产商的雇员所持有的就业。同上。

申请人必须在提交申请时确立资格；申请不能在该申请人依据一套新的事实变得符合资格之后的未来日期获得批准。见 Matter of Katigbak，14 I&N Dec. 45, 49（Comm. 1971）。因此，申请人不得对已经提交的申请作出重大变更，以试图使明显存在缺陷的申请符合 USCIS 的要求。Matter of Izummi，22 I&N Dec. at 175；另见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。

按照已提交的商业计划和其他支持文件发生的变化，一般不会被视为重大变化。一般而言，如果在审理时，申请人依据的是在其提交移民申请时并不存在的、有重大不同的一套事实主张资格，则申请人必须提交新的移民申请。[脚注 2] 一般见 6 USCIS Policy Manual，supra at G.3(C)(1)。

II. 分析

申请人主张，其于 2016 年 10 月 19 日向 _______(NCE) 投资了 500,000 美元[脚注 3]，该 NCE 由 _________4 依据移民投资者试点计划发起。根据日期为 2016 年的保密私募配售备忘录（PPM），该 NCE 拟从 17 名移民投资者处募集 8,500,000 美元，并投资于

2 正如 Doe v. USCIS，410 F. Supp. 3d 86, 101（D.D.C. 2019）中所解释的，已批准的 Form I-526 获得的优先日期为申请被适当提交之日。8 C.F.R. § 204.6(d)。如果申请不必在提交时满足 EB-5 要求且可以随意变更，那么申请人就可以提交不完整的申请，以便在获得签证方面取得更好的优先位置。允许对不完整的申请进行事后变更，对那些等到适当时机、在拥有确立所有 EB-5 要求所需证据时才提交表格的申请人将是不公平的。另见 Wang v. USCIS，375 F. Supp. 3d 22, 36-40（D.D.C. 2019）。 3 申请人于 2016 年提交了其申请，并表明该投资是在 TEA 中进行的。因此，所需合格资本金额已从 1,000,000 美元向下调整为 500,000 美元。见 8 C.F.R. § 204.6(f)(2)（2016）。 4 是 USCIS 指定参与 EB-5 计划的区域中心。见 8 C.F.R. § 204.6(e)（对“区域中心”的定义）。

______________（JCE），以换取JCE中的有限责任成员权益。JCE拟开发并建设___________，一处将在佛罗里达州[已隐去]开发的学习设施，该设施将为被诊断患有自闭症及其他发育迟缓的儿童提供教育和治疗服务。

A. 目标就业区

针对审理主任的证据请求（RFE），申请人主张，由于开发资金不足以及与资金不足相关的开发延迟，商业计划中拟议的项目选址佛罗里达州[已隐去]被放弃，且JCE于2017年购买了位于佛罗里达州[已隐去]的一处现有设施，并完成了项目的翻新和建设。审理主任认定，放弃位于佛罗里达州[已隐去]的原项目选址，以及随后收购和使用位于佛罗里达州[已隐去]的替代选址来开发和完成项目，使原TEA认定失效，从而使申请人在提交申请时不符合所寻求的资格。

在上诉中，申请人提交了一封来自佛罗里达州经济机会部劳动力市场统计局局长、日期为2017年9月28日的信函，该信函证明位于佛罗里达州_____________的项目选址符合TEA资格，依据是该地区2016年年平均失业率为11.9%，高于该时期7.4%的合格率。[脚注5] 然而，审理主任尚未有机会审查这封2017年的信函，以确定申请人是否已证明其符合500,000美元降低最低投资门槛的资格。见8 C.F.R. §§ 204.6(e), (i)(6)。

B. 处于风险中的资本

审理主任认定，由于项目地点发生重大变更，导致位于佛罗里达州[已隐去]的初始及被放弃项目选址的原TEA认定被追溯失效，申请人在2016年10月提交申请时没有足够金额的资本处于风险中，并认定申请人未作出符合最低所需资本金额的合格投资。

申请人主张，记录中的银行文件确认了资金从其个人银行账户流向NCE、再流向JCE的路径。作为支持证据，申请人指出银行对账单以及JCE经理的一封信函，以证实其将EB-5投资款汇入JCE账户的主张。看来申请人已解决了Matter of Izummi中讨论的关切，因为她已将其资金提供给JCE，即此区域中心案件中与创造就业最密切相关的企业。见Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 179。审理主任未充分解释申请人如何未能证明其已将至少500,000美元置于风险中以产生资本回报。见8 C.F.R.

5 审理主任称，在回应RFE时，申请人提交了一封来自佛罗里达州经济机会部劳动力市场统计局局长、日期为2019年12月3日的信函，证明JCE位于佛罗里达州[已隐去]的替代项目选址位于TEA内，依据是该地区2015年年平均失业率为8.8%，高于该时期8.0%的合格率。然而，记录中不包含这封2019年的信函。

§ 204.6(i)(2)；8 C.F.R. § 103.3(a)(l)(i)（规定当审理主任否决申请时，审理主任应以书面形式说明否决的具体理由）。

C. 就业创造

审理主任认定，记录未能证明NCE将为合格员工创造至少10个全职岗位，因为记录中的证据未能证明商业计划符合Matter of Ho案的要求。具体而言，审理主任认定，JCE已签署的经营协议和已签署的有限责任权益购买协议均以在位于佛罗里达州[已隐去]的原项目地点建设和完成该项目为前提，而由于原项目地点已被放弃，并另行取得了位于佛罗里达州[已隐去]的替代项目地点用于该项目的开发和完成，因此记录不足以证明JCE实际开展了可信的就业创造活动。

然而，审理主任未处理为回应其补证通知而提交的其他证据，也未解释为何该证据不足以证明JCE实际开展了可信的就业创造活动。该证据包括NCE 2018年联邦纳税申报表、JCE 2017年至2019年的雇主季度报告、2017年至2018年向JCE员工出具的工资和税务报表、JCE 2016年至2019年的财务报表、项目照片、向JCE开具的发票、房地产税单、地方营业执照、2019年项目翻新经理提供项目进展情况的信函、室内翻新许可证以及JCE员工名单。此外，申请人在上诉时提交了额外证据，以支持其项目已完成的主张。该额外证据包括[已隐去]网站的打印件、JCE的资本支出以及2020年JCE经理提供项目进展情况的信函，审理主任均无机会审查并认定记录是否支持所主张的商业计划的全面性和所主张的可信性。参见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)；Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。

审理主任还认定，记录未能证明将使用合理方法创造所需数量的就业岗位。审理主任解释称，由于记录中的证据未能证明商业计划符合Matter of Ho案的要求，她无法认定所使用的经济方法合理。申请人现提交一份日期为2019年12月的EB-5经济影响分析增补，该增补使用迄今实际发生的资本支出和更新的第四年预计收入作为计算就业及相关产出的输入数据。她主张该增补准确反映了自原始提交以来修订后的外部条件的影响。同样，审理主任无机会审查这份2019年经济影响分析增补，以认定是否将使用合理方法创造所需数量的就业岗位。参见8 C.F.R. §§ 204.6(e), (j)(4)(iii), (m)(7)(ii)。

鉴于我们关于TEA、资金风险及就业创造要求的讨论，我们拒绝讨论审理主任否决的其他理由，即不允许的重大变更，并将其保留待将来必要时再行考虑。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定行政机关无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹建议性认定”）。

III. 结论

鉴于我们在本决定中已指出的缺陷，以及申请人在上诉时提交了首席尚未有机会审查的额外证据，我们将该事项发回重审，以便首席考虑记录中的所有材料并作出新的决定。

命令：首席的决定被撤销。该事项发回重审，以便按照上述分析作出新的决定。