EB-5 投资人 I-526 上诉：因未证明创造 10 个合格全职岗位被驳回（AAO 2025 年非先例决定）

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：34385079 日期：2025年6月24日

对现场行动局（FOD）决定的上诉

I-526表格，外国企业家移民申请

申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2016年）寻求作为移民投资者的分类。[脚注1] 该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在将有利于美国经济并至少为合格雇员创造10个全职职位的新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的外国人。

现场行动局（FOD）否决了该申请，认定记录不足以证明申请人在[已隐去]，LLC（NCE）中的500,000美元投资将至少为合格雇员创造10个全职职位。FOD进一步认定，记录未证明申请人的资本已为产生回报的目的而置于风险之中，因为她未提交NCE实际开展商业活动的充分证据。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369, 375-76（AAO 2010）。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537, 537 n.2（AAO 2015）。经重新审查，本办公室将驳回上诉。

I. 法律

外国人若在NCE中投资所需金额的合格资本，可被归类为移民投资者。依据8 C.F.R. § 204.6(j)(2)（2016年），为符合EB-5移民投资者分类资格，申请人必须证明其已“投资或正在积极投资所需金额的资本”，并且必须提交“证据证明其已将所需金额的资本为产生所投入资本回报的目的而置于风险之中”。该法规解释称：“仅有投资意图的证据，或预期投资的证据

1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于该法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人在RIA颁布之前提交了申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉裁决。

不附带任何当前承诺的安排，不足以表明申请人正在积极进行投资”，并且申请人“必须表明对所需资本金额的实际承诺。”同上。所需合格资本金额至少为1,000,000美元，如果申请人在目标就业区进行合格投资，则向下调整为500,000美元。8 C.F.R. § 204.6(f)(2) (2019)。

移民投资者还必须表明其投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职工作岗位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。如8 C.F.R. § 204.6(e)所定义，雇员是指为新商业企业提供服务或劳动，并直接从新商业企业获得工资或其他报酬的个人。

8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)的规定指出，为证明创造就业，申请人必须提交：

(A) 由相关税务记录、Form I-9或其他类似文件的复印件组成的文件材料，针对十(10)名合格雇员，如果此类雇员已在新商业企业设立后受雇；或 (B) 一份全面商业计划的副本，表明由于新商业企业的性质和预计规模，将在未来两年内产生不少于十(10)名合格雇员的需求，包括大致日期，以及此类雇员将于何时受雇。[脚注2] 预期就业创造必须通过提交全面商业计划来证明。先例裁决Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)解释称，“法规所设想的全面商业计划至少应包含对业务、其产品和/或服务及其目标的描述”，并且“应解释业务的 staffing 需求，并包含招聘时间表以及所有职位的职位描述。”该裁决明确，要成为“全面”的商业计划，“必须足够详细，以允许[美国公民及移民服务局（USCIS）]就创造就业潜力得出合理推断。”同上，第213页。“然而，仅凭结论性断言并不能使[USCIS]确定创造就业预测是否比充满希望的猜测更可靠。”同上。该裁决总结道：“最重要的是，商业计划必须可信。”同上。

II. 分析

我们面前的主要问题是，申请人是否已证明其在NCE中的投资满足8 C.F.R. § 204.6(j)(4)下的创造就业要求。基于下文讨论的理由，申请人未能以优势证据证明其投资已经创造或可能创造至少10个全职工作岗位给合格雇员。

2 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所述的两年创造就业期自申请裁定后六个月起算。6 USCIS Policy Manual G.2(D)(5), https://www.uscis.gov/policy-manual。

申请人在其I-526表格（外国企业家移民申请）中陈述，她于2016年11月向NCE投资了500,000美元[脚注3]。在随申请提交的一封信中，申请人表示NCE打算拥有并经营一家亚洲融合快餐餐厅，该餐厅将占用一家较大餐厅内1,000平方英尺的空间，位于加利福尼亚州[已隐去]。申请人解释说，这两家餐厅"将共用厨房、设备、食材、租金，以及必要时的许可证和执照"。申请人称，该餐厅根据其规模和预计营业时间，预计至少创造12个全职岗位。尽管申请人表示她提交了一份全面的商业计划，但她并未在初始申请中附上该证据。[脚注4] FOD于2023年12月发出补件通知（RFE），告知申请人初始申请中提及的商业计划未包含在案卷中。FOD进一步指出，截至RFE发出之日，没有公开可获取的信息显示NCE在其租约所确定的地点经营。RFE指示申请人提交与NCE活动相关的补充证据，例如其雇员的工资单文件或其他人事记录；所得税申报表和季度税务申报表的副本；以及财务报告、资产负债表或银行对账单等副本。

针对RFE，申请人提交了NCE 2016年商业计划的副本，该计划与其初始主张一致，表明其预计雇用12名全职员工在其租赁地点经营一家餐厅。申请人解释说，2016年，NCE将其500,000美元投资支付给[已隐去]有限责任公司，即开发并经营该较大餐厅的实体，NCE将在该较大餐厅内经营。申请人称其投资资金被用于支付与NCE餐厅开发相关的按比例分摊费用。[脚注5] 申请人称，NCE于2018年2月在[已隐去]地点开始经营，随后与[已隐去]有限责任公司（其以[已隐去]名义经营）一起于"2019年中期"迁至加利福尼亚州[已隐去]的新址。[脚注6]申请人解释说，两家餐厅均因COVID-19疫情于2020年初关闭，但截至RFE回复之日，NCE的多数股权所有者[已隐去]有限责任公司（其同时也是[已隐去]有限责任公司的所有者）正在"积极研究新的餐厅机会"，并预计于2025年第一季度在加利福尼亚州[已隐去]的新址重新开业。

3 申请人表示，在其2016年提交申请时，NCE位于目标就业区，所需合格资本金额为500,000美元。见8 C.F.R. § 204.6(t)(2) (2016)。 4 申请人初始提交的与NCE相关的证据包括建筑平面图副本，显示截至2015年12月[已隐去]正在对NCE所述街道地址的一家大型餐厅进行改造；[已隐去]有限责任公司就超过12,500平方英尺可租赁空间签订的租约副本，该空间将用于位于[已隐去]高层建筑内的一家全方位服务餐厅、酒廊和夜总会；以及NCE与[已隐去]有限责任公司签订的"标准多租户购物中心租约"，用于在较大餐厅内"约1,000平方英尺可租赁面积作为快餐餐厅使用"。 5 申请人提供了一份题为"[已隐去]有限责任公司 - 按账户交易"的文件，旨在显示建筑成本、家具、固定装置和设备、工资、专业费用和租金相关费用如何在两个实体之间分摊。该文件显示NCE在2016年11月至2018年5月期间共支出463,853.70美元。 6 申请人提供了一封2019年4月来自加利福尼亚州商业和经济发展办公室的信函，以支持其关于[已隐去]加利福尼亚州地点也位于TEA的主张。

关于EB-5创造就业的要求，申请人表示，由于其500,000美元的投资，为美国工人创造了七个全职工作岗位，且这些岗位在创造时意图为永久性岗位。申请人列出了所主张的七名员工的姓名，并指出他们在2018年第一和第二季度为NCE工作。一份来自[已隐去]总裁[已隐去]LLC的声明指出，“为[NCE]全职工作的[已隐去]员工是从[已隐去]LLC租赁而来，以帮助在餐厅运营的初始年份管理成本和资源。”他表示，员工“由[已隐去]LLC直接支付工资，并列于[已隐去]LLC的季度税务申报中。”为回应补证通知而提交的证据，包括I-9表格（就业资格验证表）和[已隐去]LLC的加利福尼亚州季度工资报告，佐证了[已隐去]的陈述，即NCE所主张的员工在该独立实体的工资单上，而非在NCE的工资单上。

据此，FOD认定申请人未提供证据证明NCE为至少10名合格全职员工创造了工作岗位。FOD强调，对于不与区域中心相关联的新商业企业，全职岗位必须由NCE直接创造方可计入。

在上诉中，申请人主张“记录中的优势证据倾向于证明[她的]投资为专注于[NCE]餐厅运营的美国工人创造了多达七个全职工作岗位。”她指出，FOD的决定“并未质疑[她的]投资资本推动了新业务的发展并使该业务能够为合格的美国工人创造工作机会这一事实。”申请人强调了先前提交的证据，并认为FOD要求提供NCE员工“直接出现在NCE工资单上”的证据是错误的。申请人还重申，所主张的员工租赁安排“帮助在餐厅运营的初创阶段管理了成本和资源。”为支持上诉，她提交了一份[已隐去]LLC（作为出租方）与NCE（作为承租方）之间的“员工租赁协议”的部分副本。[脚注7]该协议规定，租赁员工将“在出租方的工资单上，租赁员工将由出租方直接支付工资”，NCE须向[已隐去]报销“租赁员工的所有费用”。

申请人的主张不具说服力。申请人未通过提供NCE为至少10名全职员工创造了工作岗位的文件，证明其投资已满足8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(A)项下的EB-5创造就业要求。如前所述，为满足该要求之目的，员工是指为新商业企业提供服务或劳动并从新商业企业直接获得工资或其他报酬的个人。参见8 C.F.R. § 204.6(e)。

NCE的初始商业计划表明，其餐厅在开业时将直接雇用12名全职员工。尽管申请人主张NCE于2018年开业并运营了约两年，但她既未主张也未提供

7 该协议提及附件A（列明租赁员工）、附件B（概述租赁员工的职责和责任）以及附件C（规定NCE同意为租赁员工的服务支付的费率）。这些附件均未提交。根据所提交的I-9表格，NCE所主张的七名员工中有四名是在该协议签署后由[已隐去]LLC雇用的。

有任何曾直接雇用任何合格雇员的证据。尽管申请人在上诉中重申，NCE选择租赁雇员而非直接雇用雇员有正当的商业理由，但这一解释并不能免除申请人证明其满足EB-5分类所有资格要求的举证责任。

此外，即使法规允许EB-5投资者通过提供证据证明NCE“租赁”而非直接雇用至少10名工人来满足创造就业要求，记录中也没有充分证据支持申请人关于NCE从[已隐去] LLC租赁工人的主张。首先，记录中两份实体之间所称的雇员租赁协议副本不完整；缺少据推测包含重要信息的附件。此外，证据不支持认定NCE遵守了主协议的条款，该协议要求NCE向[已隐去] LLC“报销租赁雇员的全部费用”。记录中包含NCE 2016年至2022年的IRS 1065表，即美国合伙企业收入申报表。尽管申请人声称NCE在2018年、2019年和2020年的部分时间经营了一家餐厅，但NCE在这三年中每年报告的毛收入均为0美元，扣除项和运营费用极少，每年不足2,000美元。该证据并未反映NCE向[已隐去] LLC报销了与租赁工人相关的工资费用，也不支持申请人关于NCE的餐厅在这些年份营业的主张。

此外，申请人未能履行其举证责任，证明NCE在两年内很可能需要至少10名合格雇员。正如FOD的决定所指出的，申请人承认NCE 2016年商业计划中描述的餐厅已停止任何运营，且NCE迄今为止未直接雇用任何合格的全职工人。记录未证明NCE已如商业计划所称创造了至少10个全职职位。此外，尽管申请人反复声称NCE在2018年至2020年间处于运营状态，但NCE联邦所得税申报表中提供的信息与这一主张相矛盾。证据未证明原始商业计划（包括其创造就业预测）是可信的。参见Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。

申请人和[已隐去]（代表NCE）均表示，NCE正在[已隐去]加利福尼亚州开设一家新餐厅，时间为2025年第一季度，“计划雇用10名全职雇员”。然而，她对RFE的回复未包含任何与NCE近期计划相关的佐证证据，例如新的商业计划、更新的财务文件、租赁协议或其他支持该主张的相关证据。在上诉中，申请人提交了：NCE的新租约，显示其已在[已隐去]加利福尼亚州获得1000平方英尺的零售空间；[脚注8] NCE的2024年商业计划，表明其打算在[已隐去]地点开发并经营一家日式炸鸡餐厅，将直接雇用至少10名全职雇员；一份“设计-建造施工协议”，内容为“租户装修服务”，合同价格为350,000美元，由NCE与承包商于2024年4月签署；以及一份由经济顾问编制的“目标就业区分析”。

8 租约表明某些重要信息，包括基础租金、约定的场所用途和约定的商号，载于一份单独的附件中，而该附件尚未提供。

新提交的证据不支持认定NCE更有可能而非不可能创造所需数量的就业岗位。新商业计划第32页包含一份500,000美元的“项目预算”，该预算与2016年NCE商业计划中所包含的预算完全相同，且人员配置预测与早先的计划相似，而如前所述，该计划既不全面也不可信，且截至2024年未为合格员工创造任何直接就业岗位。此外，记录中没有足够证据佐证所述项目成本。例如，商业计划列明预计“建筑（施工/翻新）成本”为150,000美元，但申请人提供了一份设计-建造合同，显示NCE已承担支付350,000美元该等成本的义务。项目预算还估计“押金及前六个月租金”成本为35,000美元，但新提交的所谓新餐厅场所租赁协议未列明该地点的月租金。记录未证明项目预算可信。

记录还缺乏关于NCE当前财务状况的证据，且不支持认定其拥有重启运营的财务手段或商业计划中所述创造就业岗位的资金。申请人是NCE唯一的EB-5投资者，于2016年投资了500,000美元。先前提交的证据表明，NCE在2016年11月至2018年5月期间，就NCE所称的I I餐厅相关成本支出了463,853美元。新商业计划第4页称，NCE将使用一名EB-5移民投资者的500,000美元用于“餐厅开发、翻新和运营”，但未解释在申请人投资已耗尽的情况下这如何可能。新提交的商业计划还包含关于新餐厅资金来源的不一致信息。该计划第31页表明新餐厅项目的开发已经开始，且NCE的多数股东“将投入500,000美元用于餐厅开发和运营”，但记录中没有该实体的财务文件或证据表明其已投入这些资金。I I在上诉时提交了一份新陈述，表明______________截至2024年6月28日尚未向NCE投入资金，尽管商业计划声称新餐厅的开发已在进行中。因此，基于上述所有理由，申请人未能履行其举证责任，证明NCE拥有重启运营或按其更新后的商业计划所述创造就业岗位的资金。

尽管申请人声称NCE的餐厅在2018年和2019年运营并雇用了七名合格员工，后在2020年COVID-19疫情期间关闭，但记录中没有文件表明NCE在这一所称的活跃运营期间雇用了任何合格员工。此外，虽然我们认可申请人关于NCE计划于2025年在新地点重新开业并将雇用至少十名合格员工的主张，但她未提交可信且全面的商业计划，表明NCE在其当前运营和财务状态下，有可能在未来两年内为合格员工创造所需数量的全职岗位。参见8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)；另参见Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。

III. 结论

申请人未证明NCE已直接雇用至少10名全职合格员工，也未提交全面或可信的商业计划，表明鉴于NCE的性质和预计规模，其有可能创造至少10个全职岗位

在接下来的两年内。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)。因此，申请人未能以优势证据证明其符合移民投资者分类的资格。

由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留有关其资格的其余论点。[脚注 9] 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定各机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。

命令：上诉被驳回。

9 在拒绝通知中，FOD 讨论了拒绝该申请的其它理由，认定申请人未能证明其已将所需金额的资本置于风险之中以产生回报。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。我们保留本裁决中未讨论的问题，以备将来需要时予以考虑。