EB-5 投资人 I-526 上诉：AAO 以项目重大延误、商业计划不可信及资金风险证明不足为由驳回上诉

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定

案号：41059468 日期：2026年3月5日

对现场运营局（FOD）决定的上诉

I-526表，外国企业家移民申请

申请人[脚注1]依据《移民与国籍法》（《法》）第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)，寻求作为移民投资者的分类。[脚注2]该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给向新商业企业（NCE）投资所需金额合格资本的外国人，该企业将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职职位。

现场运营局（FOD）拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人对与[已隐去]相关联的NCE的投资[已隐去]将为至少10名合格雇员创造全职职位。见8 C.F.R. § 204.6(j)（2019年）。申请人提出上诉，我们将该事项发回重审以作出新决定。发回重审后，FOD第二次拒绝了该申请。该事项现再次因上诉而由我们审理，依据8 C.F.R. § 103.3。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369, 375-76（AAO 2010）。我们对本事项中的问题重新审理。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537, 537 n.2（AAO 2015）。经重新审理，我们将驳回上诉。

1 申请人提交了G-28表，即作为律师或认可代表出庭通知，表明[已隐去]是其上诉的律师。2025年10月，[已隐去]也被列入移民审查执行办公室（EOIR）的[已隐去]执业执照。纪律处分执业者名单。见8 C.F.R. § 292.3(a)(1)；另见8 C.F.R. § 1.2（将“律师”定义为任何有资格执业且不处于“任何暂停、禁止、限制、取消律师资格或以其他方式限制其执业的命令”之下的人）。因此，我们必须将申请人视为自行代理。这意味着，我们将仅向申请人按其I-290B表上提供的邮寄地址发送本上诉的所有未来通知、决定和其他通信。 2 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于《法》第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见《法》第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人于2019年9月提交了其申请，当时存在的相关法律管辖本上诉裁决。 3 2011年，美国公民及移民服务局（USCIS）指定[已隐去]为参与区域中心计划的区域中心。“区域中心”是指“任何经济单位，无论公有或私有，参与促进经济增长，包括增加出口销售、提高区域生产力、创造就业和增加国内资本投资。”8 C.F.R. § 204.6(e)（定义“区域中心”）。

一、法律

外国投资者必须证明其在新的商业企业（NCE）中投入所需金额的资本，已经或将在两年内为至少10名合格雇员创造全职岗位。见《移民与国籍法》第203(b)(5)(A)(ii)条；《联邦法规汇编》第8编第204.6(j)(4)(i)节。美国公民及移民服务局（USCIS）政策手册规定，“该2年期限被视为自I-526表审理完毕后6个月起算。”一般参见《USCIS政策手册》第6卷第G部分第2章(D)(5)节，www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-g-chapter-2。

为证明创造就业，外国投资者必须提交：

（A）由相关税务记录、I-9表[就业资格验证]或其他类似文件的复印件组成的文件材料，涉及十（10）名合格雇员，前提是此类雇员在新的商业企业设立后已被雇用；或 （B）一份综合商业计划的副本，显示由于新的商业企业的性质和预计规模，在未来两年内将产生对不少于十（10）名合格雇员的需求，包括大致日期，以及此类雇员将于何时被雇用。

《联邦法规汇编》第8编第204.6(j)(4)(i)节。如上所述，如果就业岗位尚未创造，外国投资者必须提供一份综合商业计划，证明新的商业企业在未来两年内需要至少10名合格雇员。《联邦法规汇编》第8编第204.6(j)(4)(i)(B)节。Matter of Ho案，22 I&N Dec. 206，212-13（Assoc. Comm'r 1998）解释称，综合商业计划必须足够详细，使USCIS能够就创造就业潜力得出合理推断。然而，仅凭结论性主张，不足以使USCIS判断创造就业的预测是否比一厢情愿的猜测更为可靠。同上，第213页。最重要的是，商业计划必须可信。同上。

在区域中心内投资于新的商业企业的外国投资者，可以依赖经济方法来证明其投资将因对新的商业企业的投资而创造间接就业，但此类方法必须合理。《联邦法规汇编》第8编第204.6(e)节（界定“雇员”和“全职就业”）、(j)(4)(iii)节、(m)(7)(ii)节。外国投资者必须提供充分证据，使USCIS能够判断所使用的方法是否合理。

此外，Matter of Izummi案明确指出，“申请人不得对已经提交的申请作出重大变更，以使明显存在缺陷的申请符合[USCIS]的要求”，且USCIS“不能考虑仅在申请提交之后才产生的事实。”同上，22 I&N Dec. 169，175-76（Assoc. Comm'r 1998）。在Kungys v. United States案中，美国最高法院将事实界定为重大，“如果它具有影响、或能够影响向其提出的决策机构的决定的自然倾向。”同上，485 U.S. 759，770（1988）（内部引号省略）。《USCIS政策手册》解释称，“按照已提交的商业计划和其他支持文件发生的变更，一般不会被视为重大变更。”一般参见《USCIS政策手册》，前引，第G.3(C)(1)节。政策手册进一步解释：“一般而言，如果在审理时，投资者主张

在[他或她]提交移民申请时并不存在的、实质上不同的系列事实下具备资格，投资者必须提交新的移民申请。”同上。[脚注4]

II. 分析

申请人在其申请第6页陈述，2019年9月，她向NCE投资了500,000美元[脚注5]。根据2015年9月商业计划第3页和第6页，NCE寻求从19名外籍投资者处筹集9,500,000美元，以促进“在俯瞰[已隐去]市、[已隐去]亚利桑那州的山上建设一个53户住宅社区”。商业计划第6页表明项目总成本为46,823,556美元，其中包括31,123,556美元建设贷款、6,200,000美元开发商权益和9,500,000美元EB-5投资。在申请人最初为支持申请而提交的一份备忘录中，其当时的律师提供了有关项目财务细节的不同信息，指出项目将需要6,700,000美元开发商权益和9,000,000美元EB-5投资。同一备忘录明确NCE是该项目的“开发商”。商业计划第10页同样规定，NCE“将持有开发项目100%的权益”。

在FOD的初次拒绝中，它至少部分依赖于通过“开源搜索”获得的、审理记录之外的材料。FOD声称这些材料表明项目现场缺乏施工进展。我们对此事的发回重审指示FOD在发布新决定之前“识别并纳入任何可能被无意中遗漏在记录之外的文档”。此外，我们指出，如果FOD无法“用缺失材料补充记录，且如果决定将部分基于申请人未提交的材料”，则FOD“应发布新的NOID[拒绝申请意向通知]，给予申请人在发布新决定之前合理的机会作出回应”。

在发回重审时，FOD考虑了申请人的上诉论点以及在上诉中提交的证据，并得出结论认为记录仍未确立其资格。在其决定中，FOD再次引用了记录之外的信息。FOD没有用此信息补充记录，而是在其决定中提供了其互联网搜索结果统一资源定位符（URL），也称为网址的脚注。尽管该决定部分基于申请人未提交的材料，但FOD在发布此决定之前未发布NOID。

在本次上诉中，申请人声称FOD在未先发布NOID的情况下再次拒绝申请是错误的。此外，申请人坚持认为她已确立所需的就业创造，并且FOD应遵从先前的范例批准，因为商业计划与最初描述相同，且项目没有重大变化。

4 如Doe v. USCIS, 410 F.Supp.3d 86, 101 (D.D.C. 2019)中所述： 已批准的T-526申请被赋予截至申请正确提交之日的优先日期。8 C.F.R. § 204.6(d)。如果申请在提交时不必满足EB-5要求且可以随意更改，那么申请人可以提交不完整的申请，以便在获得签证方面获得更好的优先位置。允许对不完整申请进行后续更改，对那些等到适当时机、在拥有确立所有EB-5要求所需证据时才提交表格的申请人来说是不公平的。 5 申请人表示项目位于目标就业区（TEA），因此，所需合格资本金额从1,000,000美元下调至500,000美元。见8 C.F.R. § 204.6(t)(2) (2019)。

此外，申请人主张，该项目已基于供水管道的建设创造了就业岗位。

A. FOD依赖案卷外信息存在错误

首先，我们认定FOD依赖互联网搜索、且未将搜索所获文件纳入案卷的做法存在错误，并撤销FOD决定中依赖该信息的部分。

为确保对程序的公正和完整审议，我们必须能够审查完整的行政案卷，包括FOD在其决定中考虑的任何材料。我们对上诉事项的审查是重新审查（de novo）；我们不得遵从FOD对其审查但排除于案卷之外的材料所作的定性。参见Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. at 537 n.2。FOD负有责任确保案卷完整，并包含申请人提交的所有证据以及FOD在作出决定时考虑的任何其他证据。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；另参见Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)。提供开源搜索结果的网址是不够的，并不等同于将文件纳入案卷。因此，我们撤销FOD决定中依赖开源搜索结果的部分，且我们在上诉审查中不考虑FOD关于从这些搜索所获信息的任何陈述。

然而，我们认定，在本案中再次发回重审、再次要求FOD补充和更正案卷并无必要。FOD试图以案卷外文件证明的事实是，项目现场的施工被延迟。但申请人承认项目的当前状况——即项目被延迟、仍需取得场地批准、且住宅建设尚未开始。申请人反对决定中部分基于这些事实所作的认定，即项目已发生重大变化、因此商业计划不再可信。然而，申请人本身并不对这些事实提出异议。此外，尽管申请人确实反对FOD未再发出另一份NOID，但申请人并未声称决定中的信息为其所不知。8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)规定，如果在不利决定中依赖申请人所不知的贬损性信息，必须告知申请人并给予其回应的机会。本案并非此种情形。

FOD考虑其未纳入案卷的信息存在错误。但由于FOD使用该信息所确立的事实是申请人已承认的事实，我们认定撤销决定中的该部分是对该错误的适当补救，无需额外发回重审。我们无需依赖任何开源信息即可认定项目被延迟；申请人提交的文件已确立这一事实。我们仅依据申请人提交的案卷进行审议。基于该案卷，申请人未确立资格，具体如下文所述。

B. 遵从政策

申请人在上诉中主张，FOD拒绝批准申请存在错误，因为“[应]对[示]范[批]准给予遵从，然而USCIS甚至在一个案件中都没有遵守其自身的遵从政策。”此前，USCIS批准了一份修订的I-924表，即区域

根据《移民投资者计划》的中心指定，以及随附的由[已隐去]为该项目的[已隐去]提交的I-526表样本申请（称为I-526表范本）。见《6 USCIS政策手册》，前引，G.3(A)(2)。首先，我们注意到，在上诉中，我们对所有事实、法律、政策和裁量问题均进行重新审查。见Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec.第537页注2。

此外，在事实发生重大变化、发现欺诈或虚假陈述证据、或认定先前决定在法律上存在缺陷的情况下，不得依赖先前有利的决定。《6 USCIS政策手册》，前引，G.3(A)(2)。在本案中，我们同意FOD的意见，即在I-526表范本获批与本申请裁定之间，与裁定相关的事实发生了重大变化，因此不应给予遵从。

申请人在上诉中主张，“[并]未发生重大变化，[商]业[计]划继续得到遵循，即使项目时间表延长也是如此”，且“[项]目仍与最初提议完全一致，且正在推进中”。她还在其上诉书面论证意见第9页进一步声称，“当项目发生本质性变化，以致所提议的计划及执行已无法辨认，或明确显示项目永远不会实现，从而无法创造所需就业岗位时，即适用重大变化。”申请人未为该重大变化的定义提供法律依据，且该定义未获相关判例法支持。相反，如上所述，如果变化后的情况具有影响决定的自然倾向或可预见地能够影响决定，则该变化被视为“重大”。见Kungys v. United States，485 U.S.第770-72页。

正如我们将在下文详细讨论的，记录支持项目计划已发生重大变化的认定，包括重大延误，以致先前的批准所依据的事实与当前摆在我们面前的事实不同。见一般性《6 USCIS政策手册》，前引，G.3(C)(1)。因此，我们同意FOD的意见，即由于重大变化，不宜遵从先前的裁定。

C. 申请人未根据记录中的信息证明其资格

综合考虑全部记录，我们认定申请人未提供全面且可信的商业计划。见8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(i)(B)；Matter of Ho，22 I&N Dec.第213页。因此，申请人未能证明NCE将如商业计划或经济分析报告所预测的那样，在两年内为每名寻求EB-5分类的投资者创造至少10个就业岗位。

第一，项目已严重延误。日期为2015年9月的商业计划第12页称，项目建设将于2016年开始，持续最长24个月。在2024年6月的NOID答复中，申请人当时的律师声称项目“非常接近最终[地]块[批]准”，且“[最]终[地]块[批]准[预]计很快[到]来”。截至申请人于2025年11月提交上诉书面论证意见之时，证据显示不仅住宅建设尚未开始，而且项目尚未获得最终地块批准。尽管申请人在其上诉书面论证意见第9页声称“[建]设可在2025年开始”，但记录中未包含证实该主张的证据。记录中还包含与商业计划的其他不一致之处。例如，商业计划第20页声称“该物业现已妥善

为该规模开发项目已划定分区并获得许可。截至本文件撰写时，开发商正在努力取得施工许可……"但记录中还包含一份来自[已隐去]、日期约为三年后即2018年9月的"专业服务建议书"，涉及协助该物业重新分区的服务。

申请人主张项目延误是由于COVID-19疫情和USCIS处理时间所致。但该项目最初计划于2018年完成，远早于COVID-19疫情。此外，申请人未解释USCIS处理延误如何会阻止项目推进——申请人并未声称项目资金不足，且托管协议规定，在USCIS收到投资者申请后、申请获批之前，EB-5投资者资金的90%将被释放用于为项目融资。

除重大项目延误外，项目预期资金现在也与2015年商业计划中所述存在重大差异。如前所述，商业计划称项目总成本将为46,823,556美元，其中建筑贷款31,123,556美元、开发商权益6,200,000美元、EB-5投资9,500,000美元。商业计划第5页和第6页称"[建]设融资正在获取过程中"，且"[就]业创造将在建筑融资交割后立即开始，该融资计划于2016年初进行。"（原文强调。）该计划提及"一笔"建筑贷款和"该"建筑贷款。

但在申请人2024年6月的NOID回复中，其当时的律师主张资金将包括来自[已隐去]市向NCE提供的4,000,000美元贷款。其当时的律师还称，NCE并非为所需的预期31,123,556美元寻求一笔建筑贷款，而是称：

在[最]终[分]区图获批且房屋设计完成之前，不寻求融资建房。这些是由[买方]设计的房屋；这些不是复制2-4种设计的成片住宅……每栋房屋在设计和成本确定之后才寻求融资。（原文强调。）

在上诉中，申请人当时的律师再次改变了对资金的描述，现在在上诉书面论证意见第11页声称：

每栋房屋获得[其]自己的贷款。无需贷款来取得土地。当[最]终[分]区图获批时，将有一笔以土地作为抵押的小额贷款，以使约6[百]万美元的道路和土地改良得以进行……[NCE]将与购房者合作为每栋房屋分别贷款，但在房屋设计完成且[成]本确定之前不可能寻求巨额贷款。

除这些资金来源与商业计划所设想的存在重大差异外，记录也不支持必要资金已经获得或很可能获得的认定。记录中不包含与"约6[百]万美元道路和土地改良"所需的"小额贷款"相关的证据，也不包含证明NCE将如何"与购房者合作为每栋房屋分别贷款"的证据。申请人未提供证据证明项目资金已经或很可能获得。其当时的律师关于项目将在未来某个时候获得资金的无依据主张

时间，基于对个人购房者的个人贷款，不是项目资金的证据。参见，例如，Matter of S-M-, 22 I&N Dec. 49, 51 (BIA 1998)（规定“书面论证意见、动议或上诉通知中的陈述不是证据，因此不享有任何证据权重”）。

此外，记录不支持申请人在其上诉书面论证意见第11页提出的主张，即City of[已隐去]已向该项目贷款$3,750,000。该主张基于该市完成了为水改善区内财产所有人提供服务的[已隐去]水基础设施改善项目。在2025年5月的信中，[已隐去]表示“[每]个财产所有人的[水基础设施改善费用的]可分配份额将作为[年度]财产税评估的一部分对[该]预期财产进行摊派”，财产所有人可以通过“一次性 lump sum 付款”或“通过[该]财产税评估在10年期内进行年度付款”来支付。

即使我们将其视为向水改善区内财产所有人的“贷款”，因为该“贷款”将通过摊派偿还，NCE不是财产所有人。相反，记录显示待开发的财产由另一实体拥有，[已隐去]。记录还显示，且申请人在其上诉书面论证意见第3页以及2025年5月的[已隐去]信中承认，该摊派可在10年期内支付。申请人未证明[已隐去]将在全额[已隐去]偿还该金额，而不是将成本转嫁给最终的个人购房者。此外，记录也未确定水改善区的边界与项目场地边界相比如何，因此也未确定是否存在与项目无关的财产所有人负责至少部分摊派以支付[已隐去]。基于这些原因，记录不足以证明City of[已隐去]在水基础设施改善项目上支出的费用是由NCE承担的费用。

申请人将水基础设施改善的费用归类为NCE的项目成本，不仅试图表明项目已获得资金，还试图主张项目已基于该支出创造了就业。但商业计划和经济分析报告中描述的就业创造涉及住宅房屋建设；试图改以供水服务管线的建设来确立就业创造，是试图“在一套新的事实下”确立资格。参见Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 175。

最后，如上所述，商业计划预期$9,500,000的EB-5资金。申请人在其2024年6月NOID回复中以及在上诉中再次声称，项目仅获得$5,000,000的EB-5资金，但她未说明项目将如何弥补这一资金缺口。

项目长期延误、项目资金描述不断变化且无证据支持，以及试图改变就业创造依据，这些都是“自然倾向于影响”我们关于商业计划是否全面可信、并证明NCE将在两年内为每名寻求EB-5分类的外国投资者可能创造至少10个就业的决定的 facts。Kungys v. United States, 485 U.S. at 770，另见8 C.F.R.

6 申请人在其上诉书面论证意见第3页声称，[已隐去]“担任本[项]目的[项]目分区律师和业主代表。” 7 申请人在上诉书面论证意见第5页称，[已隐去]是[NCE]的[总]合伙人，且[已隐去]已向[项]目贡献了土地。”

§ 204.6(j)(4)(i)(B)；Matter of Ho，22 I&N Dec. 第213页。基于这些事实，我们认定该商业计划实际上不可信，且不能证明新商业企业（NCE）在两年内很可能为每名寻求EB-5分类的外国投资者创造至少10个就业岗位。

作为另一项独立的不合格理由，我们进一步认定，申请人未充分证明其已投入或正在投入至少500,000美元处于风险之中，以产生资本回报。见8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。具体而言，她未提供证据回应FOD 2024年5月的NOID，以证明其EB-5资金已提供给NCE或最直接负责创造就业的企业。见同上；另见Matter of Izummi，22 I&N Dec. 第179页（称“全部金额必须提供给最直接负责创造请愿所依据的就业的企业”）。FOD的NOID第6页称：

记录中不包含NCE托管账户关于[该]申请人的投资资金已收到进入托管的确认。请提交充分证据，例如从[该]申请人投资之时至NOID答复提交之时的NCE/JCE[已隐去]创建实体]银行账户的完整银行记录，以证明[该]申请人资本当前所在位置，并证明该资本自本请愿提交以来一直处于风险之中以产生回报。

请提交证据，例如银行对账单，显示[该]申请人资本当前所在位置，并证明该资本自本请愿提交以来一直处于风险之中以产生回报。

请提供证据，例如由[该]申请人签署并由充分书面证据支持的叙述，证明截至本NOID答复时[该]申请人资本的当前所在位置。

针对该请求，申请人未提供所要求的具体证据。相反，她提供了电汇收据副本、一份大量涂黑的银行对账单（来自[已隐去]，列明该电汇），以及一份来自[已隐去]的声明，声称NCE~r_e_c-e1-·v_e_d_t_h_e_fu_n_d_s~且“该[投]资者收到的所有款项均被适当利用并投资于[NCE的]项目……”。该电汇收据和涂黑的银行对账单表明，转账收款方是一个.__________.账户，用于[已隐去]；记录未证明[已隐去]，但未证明这是否为托管账户、资金是否已从托管账户释放，且不包含任何银行记录或其他确认以证明资金的使用。此外，电汇收据与保密发行备忘录不一致，后者规定EB-5投资者的认购程序是将EB-5资金交付至[已隐去]持有的托管账户。托管协议同样规定，EB-5资金“由托管代理人[已隐去]保管……直至[该]投资者的I-526表格……已提交给USCIS之时。”

在她2024年6月的NOID答复中，申请人未按要求提供任何NCE的银行记录，以解决这一不一致之处或证明NCE将资金用于创造就业目的。因此，记录不足以证明申请人的资金已提供给NCE或最直接负责创造就业的企业。见8 C.F.R. § 204.6(j)(2)(i)；另见Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 179。

基于重大的项目延误、持续缺乏进展、关于项目资金不断变化的解释以及缺乏充足资金的证据，我们认定该企业不可信或不全面。因此，记录缺乏全面且可信的商业计划，以表明由于NCE的性质和预计规模，将在未来两年内产生至少10名合格员工的需求，这是8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所要求的。或者，申请人未充分记录她已投入或正在投入至少500,000美元处于风险之中以获取回报。见8 C.F.R. § 204.6(j)(2)；另见Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 179。因此，申请人未满足创造就业或资本风险要求

III. 结论

基于上述理由，记录中的证据不足以确立申请人有资格被归类为EB-5外国投资者。

命令：上诉被驳回。

通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而受到《法案》第240条下的驱逐程序。这些程序可能导致他们被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。