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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：14307522 日期：2021年3月19日
关于行政上诉办公室决定的动议
表格I-129，L-1A经理或高管申请
申请人是一家地板清洁服务公司，寻求根据L-1A非移民类别（公司内部调动人员）继续受益人的临时雇佣，担任其管理总监。1 《移民与国籍法》（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A类别允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员临时调往美国，以管理或高管身份工作。
加州服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明：(1) 受益人已在国外以管理或高管身份受雇；以及 (2) 受益人将在美国以管理或高管身份受雇。审理主任随后批准了申请人的重新开案和复议动议，并发布了新的决定，仅引用第二个否决理由。
我们驳回了申请人对审理主任决定的上诉，因为：(1) 申请人就受益人职位的性质提供了不一致的信息；以及 (2) 申请人在提交时似乎未雇用受益人或无力支付其薪资。我们还指出，受益人的L-1A身份在申请提交日期之前已届满，因此其不符合8 C.F.R. § 214.2(l)(4)规定的延期资格。该事项现以合并的重新开案和复议动议的形式提交至本办公室。
在本程序中，申请人负有证明其符合所请求福利资格的责任。参见该法第291条，8 U.S.C. § 1361。经审查，我们将驳回该合并动议。
1 "新办公室"是指通过母公司、分支机构、关联公司或子公司在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)的规定允许"新办公室"运营在申请获批之日起一年内支持管理或高管职位。申请人最初于2016年1月提交了"新办公室"申请。该申请的批准授予受益人L-1A身份，自2016年4月14日至2017年4月13日。申请人于2017年4月11日提交申请，寻求作为新办公室的第二年，但该申请被否决。在上诉待决期间，申请人提交了本申请。申请人通过上诉及后续动议继续推进另一申请，所有动议均被全部或部分驳回。
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I. 法律
为确立L-1A非移民签证类别的资格，符合条件的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，以管理或高管身份连续雇用受益人一年。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(B)。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以管理或高管身份继续为同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。
寻求延长涉及新办公室的L-1A申请的申请人必须提交：受益人在上一年度及延长期申请下的职责说明；描述新运营机构人员配置及所设职位数量和类型的证据；其财务状况的证据；其在上一年度已开展业务的证据；以及其与受益人的外国雇主保持符合条件关系的证据。8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)。
重新开案动议必须陈述在重新开案程序中待证明的新事实，并须由宣誓书或其他书面证据支持。8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。复议动议必须陈述复议理由，并基于初始决定时的记录证据确立该决定是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。不符合适用要求的动议应予驳回。8 C.F.R. § 103.5(a)(4)。
根据上述规定，重新开案动议基于新事实的书面证据，复议动议基于对法律或政策的错误适用。我们可以批准满足这些要求并证明符合所请求移民福利资格的动议。
8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)的规定将我们重新开案或复议的权力限制在申请人已证明该行动具有"正当理由"的情形。因此，为获得重新开案或复议，申请人不仅必须满足正式提交要求（如提交正确填写并附正确费用的I-290B表格，上诉或动议通知），还必须证明批准该动议的正当理由。我们不能批准不符合适用要求的动议。参见8 C.F.R. § 103.5(a)(4)。
II. 分析
A. 重新开案动议
重新开案动议必须陈述在重新开案程序中待提供的新事实，并须由宣誓书或其他书面证据支持。8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。我们将驳回该动议，因为申请人未向程序引入相关新事实。
申请人请求我们将本动议的审理推迟至我们审议完另一程序中的重新开案动议之后，申请人通过该动议寻求恢复其作为"新办公室"的先前身份。该动议的结果对本动议的结果具有实质性影响，因为本程序的目的是寻求仅在一年新办公室期限届满前才可获得的延期
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。参见8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(i)。因此，此处寻求的延期只有在我们批准另一案件的动议并批准该申请的情况下才能获批。
我们已审查了另一动议，不会批准所寻求的福利。由于该另一申请未获批准，其未引入任何可支持重新开案本程序的新事实。
申请人提交了其修订后的2017年纳税申报表副本。该文件包含与先前提交的副本相同的信息，因此未向记录引入新事实。唯一值得注意的区别是新提交的副本包含签名。我们将在复议动议的背景下进一步讨论税务信息；但该讨论不涉及任何尚未在记录中的新信息。
地方税务文件将申请人描述为提供"清洁服务"。申请人提交这些文件以支持以下主张：被否决的延长期申请所依据的"相同……事实"与先前获批的新办公室申请相同。如上所述，我们将在讨论复议动议时处理该论点。在此，只需说明这两份文件未提供先前未予考虑的相关新事实即可。
最后，申请人提交了一封来自俄亥俄州民选官员的信函，该官员为其在佛罗里达州的"投资房产"聘用了申请公司提供服务。该人士赞扬了所提供服务的质量，并表示："太多的纳税人资金被浪费在因区区技术性问题而追究在美国辛勤工作、遵纪守法的移民上。"本案并非美国公民及移民服务局因"区区技术性问题"而"追究"申请人或受益人的事项。申请人选择代表受益人请求福利而启动本程序，申请人负有证明受益人符合该福利要求的责任。写信人的意见不构成批准该申请的实质性依据。
由于申请人未提交相关新事实，该动议不符合重新开案动议的要求，必须根据8 C.F.R. § 103.5(a)(4)予以驳回。
B. 复议动议
复议动议必须陈述复议理由，并须由任何相关先例决定支持，以确立该决定基于对法律或美国公民及移民服务局政策的错误适用。对申请或请求决定的复议动议在提交时还必须基于初始决定时的记录证据确立该决定是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。如下所述，该动议不符合这些要求。
申请人未主张对法律或政策的错误适用。相反，申请人主张导致上诉被驳回的事实错误。
申请人主张，其各项申请的决定不一致，因为佛蒙特服务中心审理主任批准了原始新办公室申请，其依据与当前被否决的申请"相同……事实"。申请人未证明这些事实实际上
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相同。任何新办公室申请本质上依赖于与后续延长期申请不同的事实，因为新办公室申请依赖于尚未发生活动的预期；延长期申请的目的是表明申请人已实现这些预期的程度。管辖这两类申请的规定不同，且不存在延长期申请将获批的推定。
此外，在本案中，最初的申请是基于申请人最初的商业计划而获批的，而申请人后来改变了该计划。该已获批的申请于2016年1月提交、2016年4月获批，并不在本庭审理范围之内，但受益人本人在本次程序中陈述：
[O]ur initial business plan was to provide janitorial services to upscale homeowners, and to attract business thru local advertising. Unfortunately, this plan was not feasible to implement within a reasonable amount of time .... As a result, in about June 2016, we scrapped our initial business plan and pivoted to developing a natural stone floor cleaning/restoration business.
这两份申请显然并非基于“相同……事实”。申请人自认于2016年6月“废弃了[其]最初的商业计划”，而当时距2018年4月提交本延期申请已近两年。申请人主张两份商业计划均属于市政当局所界定的“清洁服务”这一总体范畴，但即便二者属于同一大类，两份计划在细节上仍有显著差异。申请人还曾主张，计划的变更幅度之大足以使业务运营延迟数月，这进一步说明两份商业计划并非根本相同。
在我们的上诉裁决中，我们认定申请人未能证明受益人在提交申请时在该公司的职位主要是管理性质的。经动议，申请人对该结论提出异议，并针对我们上诉裁决中的多处段落作出回应。有时，申请人对具体论点提出异议，但并未解释这些论点如何构成影响裁决结果的错误。例如，申请人质疑我们将下属工人称为“兼职承包商”，称他们每周工作“26-32小时”，且由于受益人对他们拥有管理权，他们实质上是雇员。所述工时与兼职雇佣相符。申请人在2017年向所有下属、在2018年向除一人以外的所有下属支付的款项，均申报在IRS Form 1099-MISC（杂项收入报表）上，该表格用于申报向承包商而非雇员的付款。2018年，申请人仅向组织架构图上所列三名团队负责人中的一人签发了一份IRS Form W-2（工资与税务报表）。该表格仅列明2046美元工资，数额过低，不足以表明其为全年全职雇佣。2 这与申请人此前关于大多数下属系间歇性工作的陈述相符。
在我们的上诉裁决中，我们指出：“申请人未指明受益人将‘行政、广告、法律和财务’任务委托给了何人。”经动议，受益人以申请公司负责人的身份写道：“我没有将[上述任务]委托给任何人。这完全在我的控制之下。”受益人对这些职能的控制权并无争议。但如果受益人本人亲自执行与广告、财务及其他日常业务
2 IRS Form W-2上所载的雇员未出现在2018年提交的任何季度工资汇总表中。
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活动相关的任务，那么他用于执行这些任务的时间便不属于以管理身份从事工作的时间。申请人未能证明受益人未亲自执行这些任务。
申请人提交了两份不同的组织架构图，其中一份显示公司2018年提交申请时的结构，另一份反映2019年规模更大、更为复杂的结构。经动议，申请人承认两份架构图之间的差异，并称公司的扩张表明受益人是一名有效的管理者。然而，问题在于申请人必须在提交申请时满足所有资格要求。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。申请人提交的职位描述涉及公司2019年的结构，而非2018年提交申请时较为简单的结构。
在我们的驳回通知中，我们指出记录引发了若干“一致性问题”，包括与受益人薪酬有关的问题。我们指出：
On appeal, the Petitioner cites an operating agreement stating that ... the foreign parent company, not the Petitioner, would pay the [Beneficiary's] $25,000 salary. Such an arrangement is acceptable for a U.S. company's first year as a new office ... [but a]n extension petition following the new office period must establish the U.S. employer's financial status. 8 C.F.R. § 214.2(1)(14)(ii)(E). Tax documents in the record show that the Petitioner's net income in 2017 (the last full year before the filing date) was below the $25,000 figure cited on appeal.
The Beneficiary also receives distributions from the Petitioner's income, but he is entitled to these distributions as a member of the limited liability company, rather than as an employee.
申请人主张其此前已解决该问题。其最初提交了受益人2017年个人所得税申报表中的Schedule C（经营损益表（独资经营））副本。在回应补件通知时，申请人提交了2017年IRS Form 1065（美国合伙企业收入申报表）副本，日期为2019年4月。经动议，申请人称一名未具名的“当地税务申报代理人”错误地将该公司描述为受益人拥有的独资企业。申请人主张2019年的表格为更正后的申报表，正确地将该实体描述为有限责任公司。两份税务申报表所载数据不一致，如下表所示：
Schedule C Form 1065 总收入 $64,164 $64,164 销货成本 29,282 毛利 64,164 34,882 向合伙人支付的保证付款 25,000 汽车和卡车费用 9088 合同工 24,841 扣除/费用总额 41,909 28,539 净利润/普通收入 22,255 6343
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申请人未解释为何两份申报表中的许多数字差异如此之大。申请人将最初2017年申报表上将公司描述为独资企业的责任归咎于一名身份不明的税务申报代理人，但这并不能解释两份申报表之间的其他严重差异。在缺乏可核实书面证据的情况下，申请人在事后两年、为回应补件通知而更改的税务申报表，不足以解决因两份相互矛盾的税务申报表而产生的重大可信度问题。3 申请人未提交任何佐证文件以表明2019年版申报表比按时提交的版本更准确或更可靠。
我们的上诉裁决包含以下意见：
[A]lthough the Petitioner initially specified that the Beneficiary would work full-time, the Petitioner later stated, in response to a request for evidence, that the Beneficiary's position "is not always a full time job." Later still, on motion, the Petitioner asserted that, "because [the Petitioner] is a small and still developing company, the position of the Managing Director is part time." This repeated downward revision of the Beneficiary's schedule, even as the company grew more complex and arguably should have demanded more of his time, raises questions about the credibility and consistency of the Petitioner's (largely unsubstantiated) initial assertions regarding the nature of the Beneficiary's work.
经动议，受益人陈述：“我可能全职工作，也可能兼职工作。而且随着时间推移也是如此。”该主张并未澄清问题。申请人未作进一步解释，而是主张其雇员和当地经济将因申请获批而受益，并暗示若申请未获批准，企业将关闭。但申请人为受益人寻求特定的移民利益，必须满足特定要求才能获得该利益。关于本地企业积极影响的一般性主张不能满足这些要求。此外，我们的裁决范围仅限于受益人的移民身份；它并未命令公司关闭，也未禁止申请人以另一名合格工人填补受益人的职位。继续或停止运营的决定权在于申请人，而非移民当局。暗示申请人只有在受益人负责的情况下才会继续经营该企业，这引发了如下问题：该公司存在是为了促进跨国组织的利益，还是作为受益人寻求移民利益的途径。
经动议，申请人指称驳回决定中存在若干事实错误，但申请人未能证明上诉本应获支持、从而申请本应获批。因此，该提交不符合复议动议的要求，必须依据8 C.F.R. § 103.5(a)(4)予以驳回。
3 参见Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。比较Matter of Bueno, 21 I&N Dec. 1029, 1033 (BIA 1997)；另参见Matter of Ma, 20 I&N Dec. 394 (BIA 1991)（二者均讨论了在移民签证程序中迟延提交文件所获证据分量减轻的问题）。
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III. 结论
基于上述理由，申请人未显示出重新开案或复议的正当理由，且未能克服其上诉被驳回的理由。基于上述理由，重新开案动议和复议动议将被驳回。
命令：重新开案动议被驳回。
进一步命令：复议动议被驳回。
