EB-5 区域中心投资者上诉案：AAO 撤回 FOD 拒绝决定并发回重审

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：39498236 日期：2025年10月2日

对实地运营局（FOD）决定的上诉

表格 I-526，外国企业家移民申请

申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求作为移民投资者的分类。1 这第五类优先（EB-5）分类使移民签证可供那些在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本、该企业将惠及美国经济并为合格雇员创造至少十（10）个全职职位的外国人使用。外国人可以投资于与USCIS指定区域中心相关联的项目。见《1993年商务部、司法部、国务院、司法机构及相关机构拨款法》，Pub. L. No. 102-395，§ 610，106 Stat. 1828（1992），经修订。

实地运营局（FOD）否决了该申请，认定记录未能证明NCE是为持续开展合法业务而设立的，也未能证明申请人投资的全额资金仍可用于本申请所依据的创造就业活动。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。

在上诉中，申请人主张资本已全额投资于NCE的项目，且FOD的决定是基于未经证实的指控。申请人还主张，尽管遭遇挫折，NCE的项目已完成并创造了所需的永久性就业岗位。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369，375-76（AAO 2010）。本办公室对此事中的问题重新审理。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537，537 n.2（AAO 2015）。经重新审理，本办公室将撤回FOD的决定，并将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。

1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于该法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022）。由于申请人于2018年11月28日提交申请，该日存在的相关法律管辖本次上诉裁决。

一、法律

外国人如果在一家新商业企业（NCE）中投入所需金额的合格资本，即可被归类为移民投资者。8 C.F.R. § 204.6(e)（将“商业企业”定义为为持续开展合法业务而成立的任何营利性活动）。投资者必须证明该投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职工作岗位。8 C.F.R. § 204.6(i)(4)。移民投资者可以将所需资金直接投资于一家NCE，也可以通过区域中心进行投资。2 区域中心向USCIS申请指定以参与EB-5计划。经指定的区域中心物色并与NCE合作，而NCE又与某一特定投资项目相关联，该项目由NCE直接承接，或由一个或多个称为“创造就业实体”（JCE）的独立实体承接。区域中心可以汇集移民（及其他）投资者的资金，用于直接或间接创造就业的合格项目。8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(iii)。

8 C.F.R. § 204.6(i)(2)的规定要求，外国投资者必须证明其已投入或正在积极投入所需金额的资本，并且必须提交证据，证明其已将所需金额的资本置于风险之中，以就该置于风险之中的资本获取回报。先例裁决Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 179 (Assoc. Comm'r 1998)解释称，投资者要证明其已将投资资金置于风险之中以获取回报，“[EB-5]资金的全额必须提供给最直接负责创造该申请所依据之就业的企业”。

II. 分析

申请人主张其符合资格，依据是于2018年11月26日向[已隐去] LLC（即NCE）投资了$5,500,000，依据的是[已隐去] LLC。记录显示，[已隐去] LLC（即JCE）将建造一栋10层公寓楼，底层为零售空间。包括申请人在内的EB-5投资者将为该项目提供$5.5百万，该项目的预计成本估计为$49百万。

2023年1月，FOD就与施工延误及其对商业计划可信度和用于估算就业创造的经济方法的影响相关的问题，以及与破产申请和针对参与该项目管理人员的法律诉讼相关的问题，发出了拒绝意向通知（NOID）。在申请人回应NOID后，FOD于2023年7月拒绝了该申请。FOD于2025年3月自行重新开案，并发出了第二份NOID。该NOID指出了多起破产程序、证券交易委员会的一项起诉、涉及律师[已隐去]的法院诉讼，以及她作出的表明NCE和JCE已解散的陈述。在收到申请人对NOID的回应后，FOD于2025年5月再次拒绝了该申请。FOD的最新决定称：

[已隐去]信函和证据显示，预留的托管资金最终在初始投资四年后存入了JCE，而且在证书[已隐去]之后

2 区域中心是一个参与促进经济增长的经济单位，“包括……提高区域生产力、创造就业以及增加国内资本投资”。见8 C.F.R. § 204.6(e)。

项目的入住许可证已取得，破产程序正在进行中。所提供的证据，包括来自[已隐去]的信函以及此处讨论的其他问题，表明NCE和JCE并非以合法身份运营，且现已解散（[已隐去]关于NCE和JCE的陈述称两个实体均已解散，且完全不再运营），以优势证据表明其无法满足商业企业的资格要求。正如8 C.F.R. § 204.6(e)所规定，商业企业要符合新商业企业的资格，必须是为持续开展合法业务而组建的营利性活动，且成立于1990年11月29日之后。此外，滥用和挪用削弱了申请人证明其资本可用于创造就业活动的能力。正如Matter of Izummi所解释的，“全部金额的资金必须提供给最直接负责创造请愿所依据的就业的企业。”……证据未能证明申请人的全部金额资金如规定那样保持可用。

尽管记录中包含“联合第11章清算计划披露声明”，FOD的决定并未详细说明该破产计划或显示托管资金存入JCE的文件如何支持以下认定：申请人的投资未处于风险之中或未提供给JCE。该决定也未充分解释申请人的具体投资如何被滥用或挪用。

FOD还认定，申请人未能证明其投资在请愿所依据的创造就业活动方面保持可用。然而，FOD并未根据8 C.F.R. § 204.6(j)(2)适用法规处理各项缺陷，而是仅依据针对与NCE相关或 surrounding 的各类行为人的公开诉讼和法律行动来否决请愿，而未处理其与NCE的关系以及与资本风险问题的相关性。3 在否决中，FOD列出了多项法律程序，但未将案件或其处置情况纳入记录，并称这些程序“削弱了申请人关于合法业务的证明以及投资者资本仍用于创造就业活动的证明”。根据8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(ii)，“法定不合格的认定应仅基于诉讼记录中所包含的信息”，且该信息应向申请人披露。为确保公平和完整地审议我们面前的程序，诉讼记录必须包含所考虑的所有证据的副本。FOD有责任确保记录完整，并包含申请人提交的所有证据以及FOD在作出决定时考虑的任何其他证据。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；cf Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)。在此，记录中缺少FOD可能审查过的任何开源材料的副本。因此，申请人没有实质机会对不利信息作出回应。

此外，FOD指出了涉及[已隐去]和其他被告的法律行动，指控欺诈和其他非法活动，例如挪用NCE的投资。但没有迹象表明这些案件已由法院解决，且案件仍在进行中。在上诉中，申请人提交了被告要求驳回这些投诉的动议，并主张投诉并非法院对非法或犯罪活动的最终认定。我们承认我们并不给予实质性

3 这些法律行动即涉及可能与NCE和[已隐去]有关或无关的各种企业。

对于未导致定罪的逮捕报告、刑事控告书和起诉文书，应给予权重。 见 Matter of Arreguin De Rodriguez，21 I&N Dec. 38, 42（BIA 1995）。

关于 NCE 和 JCE 的解散，FOD 的决定引用了[已隐去]的陈述，其表示：“大约在该项目完成并获得其占用证书的同一时间，NCE、[已隐去] LLC 和[已隐去] LLC 因破产计划而解散。”她进一步指出：“作为[已隐去]，[已隐去] LLC 是作为受托人的穿透实体而设立的，[已隐去] LLC 由[已隐去]持有 1%，由[已隐去]持有 99%。”然而，FOD 的决定未充分解释该穿透实体的设立如何或是否影响申请人的资格。

此外，FOD 未清楚讨论和分析申请人关于项目完成的证据，或关于该项目可获得 EB-5 投资资金的证据，以使受影响一方有公平机会对该决定提出异议，并使本机构有机会进行有意义的 appellate review。审理官员必须充分解释拒绝签证申请的具体理由。8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。在缺乏拒绝的具体解释以及对所提交证据为何不足以确立资格的充分通知的情况下，申请人没有公平机会通过动议或上诉程序对拒绝提出异议。见，例如，Matter of M-P-，20 I&N Dec. 786（BIA 1994）（认定决定必须充分解释拒绝动议的理由，以使答辩人有机会在上诉中有意义地质疑该裁定）。在此，FOD 引用了记录中的各项要素，但未提供将这些要素联系起来的论证，以完整呈现 FOD 拒绝依据的全貌。

由于 FOD 提出了不清晰且不完整的分析，本机构将案件发回重审，并由 FOD 对拒绝理由提供准确且充分的解释。如果 FOD 在发回重审后的裁定具有决定性，FOD 应按照 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i) 的要求清楚解释拒绝的具体理由。因此，本机构将撤销 FOD 的决定，并将该事项发回重审以进一步审议并作出新决定。在发回重审时，FOD 应重新评估最初提交的证据以及申请人在上诉中提出的主张。

命令：FOD 的决定被撤销。该事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。