EB-5 区域中心投资人 I-526 第二次被拒后上诉：AAO 因商业计划不可信及资金证据不足而驳回上诉

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：38905155 日期：2025年10月31日

对实地运营局（FOD）决定的上诉

I-526表格，外国企业家移民申请

申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求作为移民投资者的分类。[脚注1] 这一基于就业的第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在将有利于美国经济并至少为合格雇员创造10个全职职位的新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的个人。外国人可以投资于与USCIS指定区域中心相关联的项目。见《1993年商务部、司法部、国务院、司法机构及相关机构拨款法》第610条，经Pub. L. No. 114-113（2015）第575条修订。

FOD拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人在NCE中的投资将为至少10名合格雇员创造全职职位。申请人提出上诉，我们将该事项发回重审以作出新决定。发回重审后，FOD第二次拒绝了该申请。该事项现依据8 C.F.R. § 103.3再次通过上诉提交至本办公室。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。

I. 法律

依据8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)的要求，申请必须证明在NCE中投资所需金额的资本将在两年内为至少10名合格雇员创造全职职位。另见8 U.S.C. § 1153(b)(5)(A)(ii)。就I-526表格审理和职位创造要求而言，8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所述两年期被视为自I-526表格审理后六个月起算。

1 2022年3月15日，《EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，对区域中心计划进行了实质性改革并将其编纂于该法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022）。由于申请人于2019年提交本申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉审理。

根据 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)，为证明新商业企业将在两年内为至少 10 名合格员工创造全职职位，申请必须附有：

(A) 由十 (10) 名合格员工的相关税务记录、I-9 表格或其他类似文件的复印件组成的文件材料，前提是此类员工已在新商业企业成立后受雇；或 (B) 一份综合商业计划的副本，显示由于新商业企业的性质和预计规模，在今后两年内将产生对少于十 (10) 名合格员工的需求，包括大致日期，以及此类员工将被雇用的时间。

申请无须证明新商业企业已经创造了 10 个合格员工的全职职位。但是，如果职位尚未创造，申请必须包括一份综合商业计划，证明在今后两年内需要至少 10 名合格员工。Matter of Ho 解释称，综合商业计划必须足够详细，使 USCIS 能够就创造就业潜力得出合理推断。Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。然而，仅凭结论性主张，USCIS 无法确定创造就业预测是否比充满希望的猜测更可靠。Id. 最重要的是，商业计划必须可信。Id.

在区域中心内投资新商业企业的申请人可以依赖经济方法来证明该投资将因对新商业企业的投资而创造间接就业，但此类方法必须合理。See Pub. L. No. 102-395; 8 C.F.R. §§ 204.6(e), (j)(4)(iii), (m)(7)(ii)。申请人必须提供充分证据，使 USCIS 能够确定所使用的方法是否合理。

此外，Matter of Izummi 指明，“申请人不得对已经提交的申请作出重大变更，以使明显有缺陷的申请符合 [USCIS] 的要求”，且 USCIS “不能考虑仅在申请提交之后才产生的事实。” Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175-76 (BIA 1998)。在 Kungys v. United States 中，美国最高法院将事实定义为“重大”，如果该事实“具有影响，或能够影响，其被提交至的决策机构的决定的自然倾向。” 485 U.S. 759, 770 (1988)（内部引号省略）。USCIS 政策手册解释称，“按照已提交的商业计划和其他支持文件发生的变化通常不会被视为重大。” See generally 6 USCIS Policy Manual G.3(C)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。政策手册进一步解释：“一般而言，如果在审理时，投资者依据一套在提交移民申请时尚不存在的重大不同事实主张资格，则投资者必须提交新的移民申请。” Id. [脚注 2]

2 正如 Doe v. USCIS, 410 F. Supp. 3d 86, 101 (D.D.C. 2019) 中所解释的：

已批准的 I-526 申请获得的优先日期为申请被适当提交之日。8 C.F.R. § 204.6(d)。如果申请在提交时不必满足 EB-5 要求且可以随意更改，那么申请人就可以提交不完整的申请，以获得更好的签证优先位置。允许事后更改不完整的申请对那些人是不公平的

II. 分析

申请人在其申请第6页陈述，他于2019年2月25日向LP（即新商业企业）投资了500,000美元[脚注3]，该新商业企业依据D[已隐去]I公司移民投资者试点项目与[已隐去]相关联。根据2017年10月更新的保密发行备忘录，该新商业企业拟从18名移民投资者处募集9,000,000美元，用于资助在亚利桑那州[已隐去]一块房地产的收购和开发。该商业计划书称，新商业企业打算开发并建设一个社区，[已隐去]一个俯瞰[已隐去]市的53户住宅社区。

在FOD的初次拒绝中，其至少部分依赖于通过“开源检索”获得的、案卷记录之外的材料。FOD声称这些材料表明项目现场缺乏施工进展。我们将此事项发回重审时指示FOD在作出新决定之前“识别并纳入任何可能被无意中遗漏于记录之外的文档”。此外，我们指出，如果FOD无法“以缺失材料补充记录，且如果决定将部分基于申请人未提交的材料”，则FOD“应发出新的NOID，给予申请人合理的回应机会”。

在发回重审后，FOD考虑了申请人的上诉论点及上诉时提交的证据，并认定记录仍未能确立资格。在其决定中，FOD再次引用了记录之外的信息。FOD未以该信息补充记录，而是在其决定中提供了脚注，列明其互联网检索结果的URL。尽管该决定部分基于申请人未提交的材料，FOD在作出该决定之前并未发出NOID。

在本上诉中，申请人主张FOD在未先发出NOID的情况下再次拒绝申请存在错误。此外，申请人在上诉中坚持认为他已确立所要求的就业创造，且FOD本应遵从先前的范本批准，因为商业计划与最初描述相同，且项目未发生实质性变更。此外，申请人声称该项目已基于供水管线的建设创造了就业。

A. FOD依赖记录之外的信息存在错误

首先，我们认定FOD依赖互联网检索且未将检索所获文档纳入记录存在错误，我们撤销FOD决定中依赖该信息的部分。

为确保对程序的公平和完整审议，我们必须能够审查完整的行政记录，包括FOD在其决定中考虑的任何材料。我们对

等待至适当时机、即在其拥有确立所有EB-5要求所需证据时才提交表格的申请人的审查。 3 申请人指出项目位于目标就业区（TEA），因此所需合格资本金额从1,000,000美元下调至500,000美元。见8 C.F.R. § 204.6(t)(2) (2019)。

上诉事项适用重新审查；我们不得遵从FOD对其审查但排除在记录之外的材料所作的定性。见Matter of Christo's, Inc. 26 I&N Dec. 第537页注2。FOD负有责任确保记录完整，并包含申请人提交的所有证据以及FOD在作出决定时考虑的任何其他证据。见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；参见Matter of Gibson, 16 I&N Dec. 58, 59 (BIA 1976)。提供开源搜索结果的URL是不够的，也不等同于将文件纳入记录。因此，我们撤回FOD决定中依赖开源搜索结果的部分，并且我们在上诉审查中不考虑FOD关于从这些搜索中获得的信息的任何陈述。

然而，我们认为在本案中无需再次发回重审以再次要求FOD补充和更正记录。FOD试图用记录之外的文档证明的事实是项目现场的施工被延迟。但申请人承认项目的当前状态——即项目被延迟，仍需要场地批准，且房屋建设尚未开始。申请人反对决定中基于部分这些事实作出的认定，即项目已发生重大变化，因此商业计划不再可信。然而，申请人本身并不对这些事实提出异议。此外，虽然申请人确实反对FOD未再发出另一份NOID，但申请人并未声称NOID中的信息对其未知。8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)规定，如果在不利决定中依赖申请人未知的贬损性信息，必须告知申请人并给予其回应的机会。此规定在此不适用。

FOD考虑其未纳入记录的信息是错误的。但由于FOD使用此信息来确立一个不存在争议的事实，我们认定撤回决定中的该部分是对此错误的适当补救，且无需额外发回重审。我们无需依赖任何开源信息来确定项目被延迟；申请人提交的记录已确立此事实。我们仅考虑申请人提交的记录。基于该记录，申请人未确立资格，如下文所述。

B. 遵从政策

申请人在上诉中主张，FOD错误地拒绝了申请，因为2017年2月USCIS批准了经修订的Form I-924（根据投资移民项目申请区域中心指定的申请表）以及随附的样本Form I-526申请（称为Form I-526 exemplar），该申请由本项目的区域中心提交。见6 USCIS Policy Manual，同上，G.3(A)(2)。首先，我们注意到，在上诉中，我们对所有事实、法律、政策和自由裁量问题行使重新审查。见Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 第537页注2。

此外，在事实发生重大变化、发现欺诈或虚假陈述的证据、或先前决定被认定在法律上有缺陷时，不得依赖先前的有利决定。6 USCIS Policy Manual，同上。在本案中，我们同意FOD的意见，即在2017年2月批准Form I-526 exemplar与本申请裁定之间，与裁定相关的事实发生了重大变化，因此不应给予遵从。

申请人在上诉中主张，“当项目发生本质性变化，以致所提出的计划与执行已无法辨认，或者情况已明确表明项目永远不会发生，从而不会创造所需就业岗位时，即适用重大变化。”申请人未为该重大变化的定义提供法律依据，且该定义未获相关判例法支持。相反，如上所述，如果变化后的情况具有影响决定的自然倾向或可预见地能够影响决定，则该变化被视为“重大”。见 Kungys v. United States, 485 U.S. at 770-72。

正如我们在下文详细讨论的，记录支持项目计划已发生重大变化的认定，包括重大延误，以致先前的批准所依据的事实与当前摆在我们面前的事实不同。见 generally 6 USCIS Policy Manual G.3(C)(l)。因此，我们同意FOD的意见，即由于重大变化，不宜对先前裁定予以遵从。

C. 申请人未根据记录中的信息证明资格

综合考虑全部记录，我们认定申请人未提供全面且可信的商业计划，记录中的证据也不支持商业计划中的主张。见 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B); Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。因此，申请人未证明NCE将如商业计划或经济分析报告所预测的那样，在两年内为每名寻求EB-5分类的投资者创造至少10个就业岗位。

首先，项目已严重延误。项目商业计划日期为2015年9月，其中称建设将于2016年开始，持续最长24个月。在2023年6月的NOID答复中，申请人的律师称项目仍在等待“最终地块批准”，且该批准预计将在当年年底前获得。截至申请人于2025年5月提交上诉书面论证意见时，证据显示不仅住宅建设尚未开始，而且项目尚未获得该最终地块批准。记录中还包含与商业计划的其他不一致之处。例如，商业计划称“该物业现已妥善分区并具备此规模开发的资格。截至本文撰写时，开发商正在努力获取施工许可……。”但记录中还包含大约三年后2018年9月的一份“专业服务建议书”，涉及协助该物业重新分区的服务，日期为[已隐去]。

申请人坚持认为项目延误是由于COVID-19疫情和USCIS处理时间。但项目原定于2018年完成，远早于COVID-19疫情。此外，申请人未解释USCIS处理延误如何会阻止项目推进——申请人未声称项目资金不足，且托管协议规定，EB-5投资者资金的90%将在USCIS收到申请后、申请批准前释放。

记录中的证据也未以其他方式解释这些延误或证明项目的当前状态。例如，记录中包含一名个人的数封信函，其[已隐去]。申请人主张这些信函核实了项目信息和进展，包括已达到和待完成里程碑的时间表。但记录缺乏[已隐去]。

专业服务协议或其他文件，以说明该律师事务所提供何种服务或其在项目中的角色。因此，尚不清楚该信息是否可靠。

除重大项目延误外，该项目的预期资金现在与2015年商业计划中所述存在重大差异。商业计划称项目总成本为46,823,556美元，其中建筑贷款31,123,556美元、开发商权益620万美元、EB-5投资资金950万美元。商业计划声称“建设融资正在获取过程中”，且“就业创造将在建设融资交割后立即开始，该交割计划于2016年初进行”（原文强调）。该计划提及“一笔”建筑贷款和“该”建筑贷款。

但在申请人的NOID回复中，申请人的律师主张资金将包括来自[已隐去]市向NCE提供的贷款。申请人的律师还表示，NCE并非寻求一笔用于所需约3100万美元的建筑贷款，而是：

融资将随着房屋分批建造而寻求。计划是一次建造6-10栋房屋。。。。首先，必须对房屋进行设计和规划。然后是建筑图纸和施工投标。完成之后，再为一组房屋申请融资。

在上诉中，申请人的律师再次改变了对资金的描述，现在声称：

每栋房屋获得[其]自己的贷款。无需贷款来获得土地。当最终地籍图获得批准时，将有一笔小额贷款，以土地作为抵押，以促成约600万美元的道路和土地改良。。。。将与购房者合作，为每栋房屋分别提供贷款，但在房屋设计完成并确定成本之前，不可能寻求巨额贷款。

最后，如上所述，2015年商业计划设想950万美元的EB-5资金。申请人现在声称该项目仅获得500万美元的EB-5资金，但未说明项目将如何弥补这一资金缺口。

除这些资金来源与商业计划所设想的存在重大差异外，记录也不支持认定该资金已经或可能获得。记录中不包含与“约600万美元道路和土地改良”所需的“小额贷款”相关的证据，也不包含证明[已隐去]将如何“与购房者合作，为每栋房屋分别提供贷款”的证据。申请人未提供证据证明项目资金已经或将会获得；律师关于项目将在未来某个时间基于对个别购房者的个别贷款获得资金的无支持主张，不是项目资金的证据。参见，例如，Matter of S-M-, 22 I&N Dec. 49, 51 (BIA 1998)（“书面论证意见、动议或上诉通知中的陈述不是证据，因此不具有任何证据权重”）。

此外，记录不支持[已隐去]市已向NCE提供所称3,750,000美元贷款的主张。该主张基于该市完成了一条将为该地区业主提供服务的供水管线，以及指定了一个供水改良区来支付

这些费用。记录中有证据表明，该市支付了供水服务管线的预付费用，并且将通过向供水改善区内的业主征收摊派费来偿还这些费用。即使我们因为该费用将通过摊派费偿还而将其视为向供水改善区内业主提供的“贷款”，新商业企业（NCE）也不是业主。相反，记录显示，待开发房产由一家独立的实体I[已隐去]Inc.所有。记录还显示，该摊派费可在十年内分期支付；申请人未能证明I[已隐去]Inc.将全额偿还该款项，而不是将费用转嫁给最终的个人购房者。最后，记录也未确定供水改善区的边界与项目场地的边界之间的关系，因此无法确定是否存在与项目无关的业主至少承担部分摊派费以支付供水服务管线费用。基于上述理由，记录未能证明该市在供水服务管线上支出的费用是由NCE承担的费用。

申请人强调供水服务管线作为项目成本，不仅试图表明项目已获得资金，还试图主张项目已基于该支出创造了就业岗位。但商业计划和经济分析报告中描述的就业创造涉及住宅房屋建设；转而试图以供水服务管线的建设来证明就业创造，是试图“在一套新的事实基础上”证明资格。参见Matter of Izummi，22 I&N Dec. 第175页。

项目长期拖延、项目资金描述不断变化且缺乏证据支持，以及试图改变就业创造依据，这些事实都“具有影响”我们裁决的自然倾向，即商业计划是否全面可信，以及是否证明NCE在两年内可能为每位寻求EB-5分类的投资者创造至少10个就业岗位。Kungys v. United States，485 U.S. 第770页，另参见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)；Matter of Ho，22 I&N Dec. 第213页。基于这些事实，我们认定2015年商业计划实际上不可信，且未能证明NCE在两年内可能为每位寻求EB-5分类的投资者创造至少10个就业岗位。

作为不合格的最终理由，我们进一步指出，申请人未提供证据回应NOID中的要求，以证明EB-5资金已提供给NCE。参见8 C.F.R. § 204.6(j)(2)；另参见Matter of Izummi，22 I&N Dec. 第179页。在FOD的NOID中，其指出：

记录中不包含NCE托管账户关于申请人投资资金已收到进入托管的确认。请提交充分证据，例如从申请人投资时起至NOID答复提交时止的NCE银行账户完整银行记录，以证明申请人资金当前所在位置，并证明该资金自本申请提交以来一直为产生回报的目的而处于风险之中。

请提交证据，例如银行对账单，显示申请人资金当前所在位置，并证明该资金自本申请提交以来一直为产生回报的目的而处于风险之中。

请提供一份由申请人签署的叙述，并附有充分的书面证据，证明截至本次NOID答复时申请人资金当前所在位置。

针对该要求，申请人未提供所要求的具体证据，而仅提供了一份电汇收据的副本，该文件此前已包含在初始提交材料中。该电汇收据载明转账的受益人为[已隐去]“为[已隐去] LP开设的账户”，但记录未能确定这是否为托管账户、资金是否已从托管中释放，且不包含任何银行记录或来自NCE确认收到这些资金的其他证明。此外，该电汇收据与保密发行备忘录不一致，该备忘录规定EB-5投资者的认购程序是将EB-5资金交付至存放于[已隐去]的托管账户。

申请必须附有证据证明申请人已将所需金额的资金置于风险之中，以产生资本回报。8 C.F.R. § 204.6(j)(2)。申请人未按要求提供任何NCE的银行记录以解决这一不一致或证明NCE收到资金。因此，记录未能证明申请人的资金已存入NCE的美国商业账户。参见8 C.F.R. § 204.6(j)(2)(i)。

基于重大的项目延误、持续缺乏进展、关于项目融资不断变化的解释以及缺乏证明融资的证据，我们认定该业务不可信或不全面。因此，记录缺乏一份全面的商业计划，以证明由于NCE的性质和预计规模，至少10名合格员工的需求将在未来两年内产生，正如8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所要求。据此，申请人未满足创造就业的要求。

III. 结论

由于记录中的证据不足以证明NCE将在未来两年内（自I-526表格裁定后六个月起算）为合格员工创造至少10个全职职位，申请人未能以优势证据证明其符合移民投资者签证类别的资格。

裁定：上诉被驳回。

通知：本裁定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。