EB-2国家利益豁免申请中，AAO维持USCIS以拟议创业咨询业务未具国家重要性为由的拒绝并驳回上诉

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：43903384 日期：2026年9月1日

对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉

表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）

申请人自称"制作协调员"，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附职位邀请要求的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。

USCIS拒绝了该申请。USCIS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，USCIS认定记录未能证明豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审理。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审理，本办公室将驳回上诉。

I. 法律

为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。

如果申请人证明符合基础EB-2分类资格，则必须进一步证明其值得裁量性地豁免职位邀请要求，即符合"国家利益"。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请框架。Dhanasar指出，USCIS可作为裁量事项，1 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：

• 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性； • 该个人处于有利地位以推进拟议事业；以及

1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。

• 总体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。

同上。

II. 分析

USCIS认定申请人符合持有高级学位的专业人士类别。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议事业具有国家重要性，而这是Dhanasar第一项标准所要求的。见同上。

申请人将该项事业描述为一项计划，即通过一家位于[已隐去]新泽西州的新成立公司，向美国中小企业提供供应链咨询服务。申请人提交了一份商业计划书，其中大致将其公司将为客户提供的咨询服务描述为“制定战略计划、优化流程、管理供应商以及实施技术解决方案”。

申请人的商业计划书包含财务预测，包括预期销售额和运营费用；然而，这些财务数字是任意且无依据的。例如，商业计划书预期该公司在运营第一年将实现314,600美元的销售额，并在运营第二至第五年分别增至572,000美元、872,300美元、1,015,300美元和1,358,500美元。但商业计划书并未说明申请人的供应链咨询服务公司会就任何特定服务向客户收取何种费用、公司预期为换取任何特定费用而提供服务的客户数量、公司预期在特定期间拥有该等客户数量的原因，以及可佐证公司将在相应年度产生如此具体金额——或任何其他金额——的预期销售收入的计算的其他信息。此外，商业计划书并未说明连续年度之间会发生何种变化，从而导致销售额从一年到下一年出现如此显著的差异。

商业计划书的财务信息对于确定拟议事业是否具有国家重要性具有实质性意义，因为它直接关系到该事业可能在多大程度上具有雇用美国工人的重大潜力或产生其他重大积极经济效应。见Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 第889-90页。鉴于财务预测依赖任意且无依据的数字，记录未能显示该公司更有可能而非不可能产生积极经济效应，无论是否重大。见Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第376页（规定申请人负有举证责任，须通过提交相关、有证明力且可信的证据来证明其主张更有可能而非不可能属实）。商业计划书中任意且无依据的财务信息使人们对计划书及记录其余部分的可靠性和充分性产生怀疑。见Matter of Ho，19 I&N Dec. 第582、591页（BIA 1988）（规定对申请人证据任何方面产生的怀疑可能削弱为支持签证申请而提交的其余证据的可靠性和充分性）。

与任意且无依据的财务信息类似，商业计划书还提供了任意的招聘计划。计划书称，在运营第一年，申请人将担任公司首席执行官，并配有一名顾问。计划书预期，到公司运营第五年，将雇用12名工人，包括作为首席执行官的申请人。

配有七名顾问、三名销售代表和一名行政助理。 然而，鉴于商业计划未说明公司在任何特定时间将服务的客户数量——更具体地说，任何特定顾问在任何特定时间将服务的客户数量——以及何种变化会导致所服务客户数量的增加，公司相应的劳动力增长同样是任意且无依据的。换言之，尽管申请人期望以两名员工（包括其本人）起步，并在五年内将公司员工增至12名，但该计划未解释为何公司所需的员工数量将是其运营第一年员工数量的六倍，而非任何其他员工数量，也未解释公司的活动将如何产生如此具体的收入数字以支付任何数量员工的工资。

再次强调，申请人的初创咨询服务公司将雇用的员工数量对于确定拟议事业是否具有国家重要性具有实质意义，因为它直接关系到该事业在雇用美国工人方面可能具有重大潜力或产生其他实质性积极经济影响的程度。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。再次，商业计划中任意且无依据的雇用计划使人们对计划本身及记录其余部分的可靠性和充分性产生怀疑。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。相关地，尽管商业计划计算得出公司因拥有12名内部员工而将间接创造50个额外工作岗位，但由于商业计划未证实公司雇用12名工人的需求——以及能力——基于该内部员工数量所预期的50个间接就业岗位同样不可靠。见同上。

申请人还提交了提供商业和制造业一般性信息的出版物副本、推荐信和一份意见书。 美国公民及移民服务局认定拟议事业具有实质性价值，这是Dhanasar第一项要件部分要求的。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。美国公民及移民服务局还认可了商业计划、提供商业和制造业一般性信息的出版物副本、推荐信和意见书。然而，美国公民及移民服务局得出结论，记录未显示拟议事业将具有国家重要性，这也是Dhanasar第一项要件部分要求的。见同上。更具体地说，美国公民及移民服务局观察到拟议事业将使咨询服务公司的潜在客户受益，但记录未表明其将如何产生更广泛的影响，例如在任何特定领域内的全国甚至全球影响。见同上。美国公民及移民服务局还指出，记录未证实拟议的就业创造和经济活动——在此类信息可能可靠和充分的范围内——显示拟议事业将如何展示雇用美国工人的重大潜力或具有表明国家重要性的实质性积极经济影响。见同上。美国公民及移民服务局进一步得出结论，记录不满足Dhanasar第二项和第三项要件。见同上。

由于我们认定记录未证实拟议事业可能具有国家重要性，而此点具有决定性，我们保留对记录是否满足Dhanasar第二项和第三项要件的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出"纯粹咨询性认定"）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。

在上诉中，申请人引用了关于商业和制造业的概括性信息，并声称其拟议事业具有国家重要性，因为它"直接解决了这些持续存在的结构性问题"。申请人还提交了提供关于商业和制造业概括性信息的出版物的额外副本。申请人没有重申——记录也没有以其他方式支持这一结论，特别是考虑到记录在可靠性和充分性方面的降低——记录中的推荐信或意见书证明拟议事业具有国家重要性。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 第591页。

在根据 Dhanasar 第一项要件确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，我们关注"[个人]拟从事的具体事业"，并"考虑其潜在的前瞻性影响"，寻找"更广泛的影响"。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。Dhanasar 提供了可能具有第一项要件所要求的国家重要性的事业示例，即"在特定领域内具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响"，或那些"具有雇用美国工人的显著潜力或……其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区"的事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889-90页。

我们首先注意到，申请人在上诉中提交的几乎所有出版物都注明日期在其于2023年12月提交 I-140表格（外籍工人移民申请）之后，它们呈现了一组当时不存在的新事实。申请人必须在提交申请时确立其寻求的福利的资格。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。签证申请不得基于对未来资格的推测或在申请人根据一组新事实获得资格之后予以批准。参见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。申请人不得为使其有缺陷的申请符合 USCIS 要求而对申请作出重大变更。参见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc. Comm'r 1998)。申请人在上诉中提交的呈现一组在其提交 I-140表格 时不存在的新事实的信息，不能确立资格，我们无需进一步处理。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 第49页；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 第176页。

我们承认，申请人在上诉中提交的出版物副本之一，题为"自然/人为灾害对商业机构及其供应链的影响"，其日期在申请人提交 I-140表格 之前。然而，与记录中提供关于商业和制造业概括性信息的其他出版物副本类似，它没有涉及申请人、他拟从事的具体事业，以及该具体事业如何具有第一项 Dhanasar 要件所设想的那种表明国家重要性的更广泛影响。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889-90页。例如，"自然/人为灾害对商业机构及其供应链的影响"以及记录中其余概括性出版物都没有说明申请人拟从事的具体事业——即经营其特定的咨询服务公司——将如何在商业咨询、制造业或任何其他领域内具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。参见同上。

再举一例，无论是《自然/人为灾害对商业机构及其供应链的影响》还是记录中其余出版物，均未说明申请人任意且无依据的计划——在新泽西州[已隐去]以上述职位雇用12名工人——以及其声称这样做将创造50个额外间接就业岗位——如何显示出雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式表明实质性的积极经济影响。见同上。由于记录中的出版物副本提供的是关于商业和制造业的概括性信息，但未涉及申请人、其拟从事的具体事业，以及该具体事业如何具有表明国家重要性的那种更广泛影响，它们对于判断拟议事业是否具有国家重要性仅具有极小的证明价值，我们无需进一步讨论。

在记录可被视为可靠和充分的范围内，向客户提供咨询服务这一拟议事业似乎有利于申请人、其公司以及将直接获得这些咨询服务的客户或顾客。然而，记录并未显示申请人的初创咨询服务公司如何具有表明国家重要性的那种更广泛影响，而非仅仅对所有这些其他类似咨询服务公司的累积效应有所贡献。见同上。例如，无论是商业计划还是记录其余部分，均未显示申请人初创公司将提供的咨询服务如何能与类似咨询服务公司提供的咨询服务相区分。更具体而言，无论是商业计划还是记录其余部分，均未显示该公司的咨询服务将如何影响商业咨询服务领域、商业领域、制造业领域或任何其他领域，而非仅仅影响获得该公司咨询服务的特定客户实体。见同上。

即使申请人的公司将会——并且有能力——如商业计划在无依据的情况下所称，在上述职位雇用12名工人，即使这样做会间接创造50个未指明职位的就业岗位，记录也未确立这样做的重要性。例如，记录未确立在申请人提交I-140表时在新泽西州[已隐去]工作的其他商业顾问、销售代表和行政助理的人数，也未确立在这些工人群体中增加七名商业顾问、三名销售代表和一名行政助理的重要性。同样，记录未显示在未说明的地点、未指明的职位间接创造50个就业岗位——或任何其他数量的就业岗位——的重要性。进而，尽管商业计划声称公司将产生一定的经济活动，即使这些任意且无依据的财务估计可靠且充分（而它们并非如此），记录也未证明该水平的经济活动如何达到Dhanasar第一项要件所设想的实质性积极经济影响水平，而非轻微经济影响。见同上。

总之，综合考虑整个记录，申请人未确立拟议事业具有国家重要性，正如Dhanasar第一项要件所要求；因此，其不符合国家利益豁免的资格。

III. 结论

由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，我们认定申请人未能确立资格，或在自由裁量上亦不具备国家利益豁免的适当理由。

裁定：上诉被驳回。

通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或本属不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格《出庭通知》而依据该法第 240 条被启动遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来签证或其他移民福利的资格。