AAO 撤销 SCOPS 2024年9月17日 EB-2 国家利益豁免拒绝决定并发回重审（含高级学位认定）

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：37383470 日期：2025年9月4日

对服务中心运营处决定的 appeal

表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）

申请人系房地产投资领域的企业家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免与该分类相关的 job offer 要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。

服务中心运营处（SCOPS）否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合高级学位专业人士资格，也未能证明其有资格获得所请求的 job offer 要求国家利益豁免。1 现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 处于上诉审查中。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。虽然我们在上诉中进行 de novo 审查，Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，但我们认定本案发回重审是适当的，因为 SCOPS 作出了相互矛盾的决定，且缺乏对记录中证据的分析和讨论。因此，我们将撤回审理主任的决定，并将本事项发回重审，以作出符合以下分析的新决定。

I. 法律

为符合 underlying EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其系持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或同等外国学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。

如果申请人证明其符合 underlying EB-2 分类资格，则还必须证明其值得获得对 job offer 要求的“国家利益”裁量豁免。

1 SCOPS 最初于2023年4月25日否决了该申请，认定尽管申请人证明了其作为高级学位专业人士符合 EB-2 分类资格，但其未能证明有资格获得国家利益 job offer 要求豁免。SCOPS 批准了申请人随后提出的重新开案动议，撤回了2023年4月的决定，发出了新的补件通知（RFE），并于2024年9月17日作出了新决定。

《移民与国籍法》第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以，作为裁量事项，² 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：

• 拟议的事业既具有实质价值又具有国家重要性； • 该个人处于有利地位以推进其拟议的事业；以及 • 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。

同上。

II. 分析

SCOPS 在其2024年9月的决定中认定，记录未能证明申请人符合 EB-2 分类的资格，也未能证明豁免工作邀请要求符合国家利益。基于下述理由，我们将撤销 SCOPS 的决定，并将此事项发回重审以进一步审查并作出新的决定。

A. 高级学位专业人士

申请人主张其基于在.____________.于2013年完成为期两年的工商管理硕士学位而有资格获得 EB-2 分类中的高级学位专业人士资格。SCOPS 认定申请人未能证明其拥有高级学位，因为他“未包含显示其于2013年参加该学位项目的官方学业记录”。

SCOPS 的结论没有记录支持。申请人提交了其来自~-----------~的学业成绩单副本。该成绩单显示其被工商管理硕士项目录取，在连续两个学年（2007年和2008年）完成了18门课程，并于2013年11月完成了其论文和一次论文研讨课。记录还包括申请人于2014年2月获颁的文凭副本，表明其于2013年11月完成了该硕士学位的所有课程要求。最后，申请人提供了两份学历证书评估报告，两份报告均认定其来自乌拉圭的硕士学位相当于美国工商管理硕士学位。

基于上述，申请人已证明其拥有《联邦法规汇编》第8编第204.5(k)(2)条所定义的高级学位。

B. 国家利益豁免

剩余问题是申请人是否证明其根据 Matter of Dhanasar 所提供的框架，有资格获得对工作邀请要求“符合国家利益”的裁量性豁免。

² 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。

我们同意申请人的主张，即SCOPS 2024年9月的决定缺乏对记录中证据的充分分析和讨论，并就申请人是否符合所请求的国家利益豁免得出了支持不充分的认定。此外，记录显示，SCOPS就申请人在Matter of Dhanasar第一项和第二项要件下的资格得出了相互矛盾的认定，并且对其拟议事业的认定前后不一致。这些不一致影响了申请人知悉并应对记录中证据缺陷的能力。

具体而言，在其2023年8月的决定中，SCOPS认定申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性，但认定其处于有利地位以推进该事业。在该决定中，SCOPS指出，申请人的拟议事业是“继续发展……[已隐去]LLC的业务，这是一家位于佛罗里达州的房地产开发公司”，该事业是申请人在其对SCOPS初次补件通知（RFE）的答复中提出的。在其2024年9月的决定中，SCOPS在没有充分解释的情况下推翻了其先前关于第一项要件和第二项要件的认定。具体而言，SCOPS认定申请人已证明其拟议事业的国家重要性，但未能证明其处于有利地位以推进该事业。SCOPS还拒绝考虑与[已隐去]LLC相关的证据和论点，认定引入该事业构成对最初提交的申请的重大变更。

USCIS的书面决定必须充分解释拒绝的具体理由，以便受影响的当事人有公平机会对该决定提出异议，并使AAO有机会进行有意义的 appellate review。8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i),(iii)（规定决定必须解释拒绝的具体理由并通知受影响的当事人其上诉权利）；cf Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定拒绝动议的理由必须明确，以使受影响的当事人有有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。在此，SCOPS的决定未充分解释拒绝的具体理由，也未告知申请人为何其证据被认定为不充分，特别是考虑到上述相互矛盾的结论。此外，尽管SCOPS迄今已发出两份补件通知，但两份通知均未充分涉及申请人的案件特定事实和证据。因此，我们将撤销该决定，并将此事发回重审，以作出符合以下分析的新决定。

1. 拟议事业

在2019年10月提交申请时，申请人表示其拟议的创业事业[已隐去]将从事房地产开发，与一家[已隐去]LLC合作，重点为低收入家庭提供经济适用住房解决方案。具体而言，他表示其于2018年6月共同创立了该公司，以吸引外国投资者在[已隐去]购买、翻新和租赁独户住宅。他解释说，外国投资者将聘请[已隐去]来收购房屋、执行必要的翻新、租赁房产、提供物业管理服务并提交季度报告。

在对SCOPS第一份RFE的答复中，申请人提交了一份新的“拟议事业声明”，表明其意图“继续发展我公司[已隐去]的业务，这是一家[已隐去]LLC，”

佛罗里达州一家房地产开发公司，然后将其扩展到佐治亚州和德克萨斯州。”3 他表示，“[已隐去]的使命是通过优先考虑FHA（联邦住房管理局）和VA（退伍军人事务部）购房者以及常规融资，在经济欠发达地区增加佛罗里达市场的新建可负担住宅住房数量。”在该陈述中，他将[已隐去]描述为一家曾从事类似活动的“前公司”。然而，[已隐去] LLC与[已隐去]不同，不会提供房产租赁或物业管理服务，并且将主要面向购房者而非租户。

如上所述，SCOPS的初步决定认定[已隐去] LLC，而非[已隐去] LLC，为申请人在适用Dhanasar三叉框架时的拟议创业事业。然而，在其2024年9月的决定中，SCOPS认为申请人意图从事与[已隐去]而非[已隐去]相关的工作，构成对拟议创业事业的不允许的实质性变更。SCOPS在第二次RFE中未提出该问题，也未通知申请人其已推翻先前关于与[已隐去]相关的证据将被考虑的认定。

在上诉中，申请人主张SCOPS“错误地声称[他]试图通过添加[已隐去]作为拟议事业来作出实质性变更以克服申请中所谓的缺陷。”他坚持其事业“一直是在美国建立并扩展一家房地产投资公司”，并强调其对第二次RFE的回复包含了与[已隐去] LLC和[已隐去] LLC两者活动相关的证据。申请人表示，后一事业“基于他为[已隐去]创造的商业上成功的商业模式”，应被视为初始事业的扩展。

USCIS根据Dhanasar分析框架的审查侧重于申请人所提出的具体事业。由于对拟议事业是否具有实质性价值和国家重要性的分析取决于事业的范围和影响，事业的细节及其拟议执行方式对申请人是否符合国家利益豁免资格具有实质性意义。

在此，尽管申请人在上诉中主张其事业一直是“建立并扩展一家房地产投资公司”，但这一宽泛表述的目标缺乏Matter of Dhanasar所要求的拟议事业的具体性。涉及初创公司的申请应详细证明具体事业如何满足国家利益豁免要求。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。申请人根据Dhanasar第一叉的初始主张依赖于[已隐去]的预期经济和社会影响，该事业旨在增加[已隐去]市内可负担租赁房产的存量，同时为“30至50名当地[已隐去]”创造就业机会。此外，这一初始拟议事业得到了与[已隐去]住房市场以及低收入个人和家庭住房可得性相关的具体信息的支持。初始申请未表明申请人有任何计划将该事业扩展至包括其他法律实体或美国房地产市场内的其他部门或目标人群。申请人必须证明其有资格获得其所寻求的利益

3 申请人提供了证据表明[已隐去]于2021年11月在特拉华州成立，大约在其提交申请后25个月。

在提交申请时寻求。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)，参见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。申请人不得对申请作出重大变更，以试图使有缺陷的申请符合USCIS的要求。参见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc Comm'r 1998)。

因此，我们同意SCOPS的结论，即引入第二项拟议事业，[已隐去] LLC，构成重大变更。4 然而，SCOPS未向申请人提供充分通知，说明其打算在该问题上改变立场，或说明需要与[已隐去]相关的额外证据。在发回重审时，SCOPS对申请人是否符合所请求国家利益豁免资格的审查，应基于其最初的拟议事业，即在[已隐去]通过[已隐去]为低收入个人修复和出租房屋。

在作出新决定之前，SCOPS应向申请人提供机会，以核实其如何基于与[已隐去]的拟议工作满足Dhanasar框架的三项要件。还应指示申请人提供关于[已隐去]运营状况以及在提交申请时参与该实体商业计划所述活动的证据，并澄清如果其移民申请获批，其是否打算继续这些活动。5 2. 实质价值和国家重要性 Dhanasar的第一项要件，即实质价值和国家重要性，侧重于个人提议从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id.

在2024年9月的决定中，SCOPS认定申请人满足了Dhanasar先例的第一项要件，但对记录中的证据讨论有限。我们同意，申请人提出的增加[已隐去]地区低收入个人可负担租赁住房供应的拟议事业具有实质价值。SCOPS还认定申请人的事业具有国家重要性。但我们无法对该认定进行有意义的审查，因为SCOPS未解释其作出该认定的理由。该决定仅提及申请人的主张，即[已隐去]“将为‘30至50名当地人员，包括杂工、承包商、屋顶工和园林绿化工人以及房地产经纪人、注册会计师和律师’提供就业机会。”

4 不禁止申请人基于与[已隐去] LLC相关的证据提交新的第二优先申请。[已隐去]。 5 迄今为止提交的关于[已隐去]及其商业活动的大部分证据均早于申请提交之日。这包括：(1) [已隐去] Investments与其外国投资客户于2018年6月至2019年10月间签署的七份“物业管理和房地产咨询服务协议”；(2) 与2018年和2019年由[已隐去]协助完成的[已隐去]20多处房产购买相关的证据；以及(3) 其中八处房产的租赁协议，其中大多数日期为2019年。记录中还包含[已隐去]2018年至2022年5月其账户关闭期间的月度银行对账单副本，但这些对账单显示2020年至2022年期间存在较长时期账户活动极少或没有活动。自2023年引入与[已隐去] LLC相关的证据以来，申请人未具体说明其打算通过[已隐去]开展房地产投资项目。

为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们考察记录其工作“潜在预期影响”的证据。相关问题不在于个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，我们关注“[申请人]拟从事的具体事业”。见 Dhanasar，26 I&N Dec. 第889页。在 Dhanasar 中，我们进一步指出，“我们寻找[拟议事业的]更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。我们还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，尤其是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。最后，我们将考虑证据是否表明该人的事业具有显著潜力，能够广泛增进社会福利或文化或艺术丰富。

记录未充分支持申请人的主张，即拟议事业将产生达到国家重要性水平的重大积极经济影响。尽管申请人的事业具有创业性质，但他未提交商业计划，而仅提供了一份三页的“商业案例”，针对[已隐去]，该案例缺乏细节和相关[已隐去]信息，例如公司的人员配置模型或财务预测。参见 generally 6 USCIS Policy Manual，同上，F.5(D)(6)（讨论企业家的特殊证据考虑，并指出USCIS欢迎“支持该人如何预期相关指标（如市场规模和份额、就业创造和收入增长）的证明性证据”）。申请人笼统声称[已隐去]将向[已隐去]大都市区投资500万美元，并为30-50名当地工人提供间接就业。他在回应SCOPS初始RFE时具体说明，[已隐去]已向[已隐去]的各类供应商和承包商支付超过460,000美元，并提供了一些支持该主张的证据。然而，迄今为止，申请人未提供具体计划、间接经济利益的预测或其他充分证据，以解释其公司的活动将如何导致显著的就业创造或其他达到国家重要性水平的经济影响。

虽然任何增加的商业活动都有可能对经济产生积极影响，但申请人有责任证明拟议事业的经济影响是“重大的”。关于经济的一般利益和创造就业潜力的宽泛主张不会确立企业家获得国家利益豁免的资格。参见 generally 6 USCIS Policy Manual，同上，F.5(D)(6)。没有关于可直接归因于其未来工作的预计美国经济影响或就业创造的充分证据，记录未显示申请人事业对区域或国家经济产生的利益将达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”水平。见 26 I&N Dec. 第890页。例如，申请人未表明其事业如何具有显著潜力雇用美国工人，或具体拟议事业将如何通过就业水平、商业活动或相关税收为某一地区或其人口提供重大经济利益。

申请人还主张，其与[已隐去]的拟议事业与旨在增加低收入个人可负担住房供应的联邦计划相一致。他提供了关于美国困境社区和可负担住房不足的已发表文章和报告，包括全国低收入住房联盟发表的一篇文章，该文章报告极低收入人群的住房单元短缺7.2百万套。

家庭。然而，寻求国家利益豁免的企业家不能通过强调其经营所在领域或行业的重要性，或笼统地声称该事业将解决某一社会问题，来证明国家重要性。尽管申请人主张其事业与旨在缓解日益加剧的可负担住房短缺的政府举措相一致，并将产生经济和社会影响，但案卷缺乏佐证证据，无法证明其在[已隐去]住房市场增加可负担租赁住房的提案会产生重大积极经济影响，也无法证明该事业具有显著潜力以大幅缓解现有住房短缺。

发回重审时，SCOPS应审查和评估迄今提交的证据，告知申请人证据缺陷，包括但不限于上文所述缺陷，并给予其机会根据Dhanasar第一项要件论证拟议事业的国家重要性。

3. 处于有利地位推进拟议事业

第二项要件将焦点从拟议事业转向个人。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 第890页。为确定其是否处于有利地位推进拟议事业，我们考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。

如前所述，SCOPS在其2023年4月和2024年9月的决定中，就申请人根据Dhanasar第二项要件的资格得出了相互矛盾的结论。此外，在初次决定中，SCOPS评估了申请人是否处于有利地位推进其与D[已隐去]的创业项目，而在第二次决定中，SCOPS讨论了其是否处于有利地位推进其作为[已隐去]LLC联合创始人的初始拟议事业。在确定申请人是否处于有利地位推进其事业时，SCOPS得出结论认为申请人未履行其举证责任，因为他未证明“对[已隐去]的整体影响，因此未能确立成功记录。”

在上诉中，申请人主张SCOPS对该项要件的裁定反转损害了请愿的结果，且SCOPS在考虑其是否处于有利地位推进事业时未适当分析Dhanasar中列出的因素。我们同意。提交申请时，申请人声称其处于有利地位推进其与D[已隐去]生物技术初创公司的事业，并依据其在乌拉圭与[已隐去]的先前经验[已隐去]。为支持其主张，他提供了同事的支持信、与其先前工作相关的新闻文章和奖项、其教育资历、现任和潜在未来投资者的信件，以及其在[已隐去] Developments中所有权份额和管理角色的证据。案卷还包含旨在证明申请人实现该事业所取得进展的文件。SCOPS在裁定申请人未满足第二项要件时，未考虑该证据或Dhanasar中列出的因素。相反，SCOPS称申请人未证明其拟议事业已实现预期结果，例如创造就业机会或可负担住房

申请时概述的解决方案。该要求未获Matter of Dhanasar案支持，该案规定，即使某人无法证明拟议事业更有可能成功，其仍可能处于推进该事业的有利地位。参见同上。

因此，在发回重审时，SCOPS应审查申请人与其资格相关的证据和论点，考虑与Dhanasar第二项要件相关的因素，并裁定其是否已证明自己处于推进其拟议事业的有利地位，该事业为__________。初始证据表明，该公司在提交申请之前已获得足够投资者购买超过20套房屋，位于l l。然而，记录缺乏关于未来活动的详细计划、反映该项目获得进一步财务支持的可行计划的文件，以及佐证申请人关于该事业预测的其他证据。

此外，虽然申请人不被要求证明该事业有可能成功，但按目前构成的记录需要澄清O 的当前运营状态、其是否仍打算推进该事业I I以及 4. 总体而言，豁免是否会使美国受益

第三项要件要求申请人证明，总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证会使美国受益。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在进行此分析时，USCIS可评估以下因素：鉴于个人资格的性质或拟议事业，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格美国工人可用，美国是否仍会从其贡献中受益；以及其贡献中的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每起案件中，所考虑的因素必须综合起来确立：总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证会使美国受益。同上，第891页。

SCOPS在其决定中描述了第三项要件的权衡分析，并得出结论认为，申请人“未能确立总体而言豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证会使美国受益”。然而，该决定未充分解释记录中的证据如何导致该裁定，也未处理申请人就Dhanasar第三项要件提出的具体论点。申请人一直主张，作为自雇企业家，其获得劳工证是不切实际的。他还强调，提交的媒体和政府报告表明美国存在经济适用住房危机。因此，他主张其贡献中的国家利益足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。最后，申请人强调其拟议事业将“创造和/或支持开发经济适用住房所需的建筑、翻新和房地产服务领域的美国就业岗位”。在发回重审时，SCOPS的决定应处理申请人的论点以及证据是否支持申请人的主张，并解释对每项权衡因素给予的相对裁量权重。

三、结论

申请人已证明其符合EB-2类别中作为持有高级学位的专业人士的资格。尽管记录最终可能不足以证明申请人符合所请求的国家利益豁免的资格，但SCOPS迄今发出的补证请求和决定在适用Dhanasar分析框架时得出了相互矛盾的认定，且未充分处理已提交的证据。因此，基于上述理由，我们将该申请发回重审以作出新的决定。SCOPS可请求其认为与新的裁定相关的任何额外证据，但须符合上述讨论。

命令：原决定予以撤回。本案发回重审，以按照上述分析作出新的决定。