EB-5 区域中心投资者上诉：AAO 维持就业创造与资金到位认定并驳回上诉

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：39255322 日期：2025年9月9日

对现场行动局（FOD）决定的上诉

I-526表格，外国企业家移民申请

申请人投资500,000美元用于建造一家美国酒店，并寻求作为移民投资者归入基于就业的第五优先（EB-5）移民签证类别。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)。该类别向以下外国人提供移民签证：其在新商业企业中投资所需数额的合格资本，且该企业将通过为每名外国投资者创造至少10个全职岗位而使美国经济受益。同上。

现场行动局（FOD）拒绝了该申请，并驳回了申请人随后合并提出的重新开案和复议动议。FOD认定，缺乏足够证据表明商业活动显示其将投资资金置于“风险”之中（此为要求），或该酒店项目将创造所需数量的就业岗位。在上诉中，申请人主张FOD忽视并误解了证据。

申请人负有以优势证据证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369，375-76（AAO 2010）。经行使重新审查的上诉审查权，见Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537，537 n.2（AAO 2015），我们认定记录不支持FOD关于风险性的认定。但申请人未能证明该项目可能创造所需数量的就业岗位，或创造就业实体已收到其投资。因此，我们将驳回上诉。

I. 法律

国会设立EB-5移民签证类别，旨在通过外国资本投资于创造或保留美国就业岗位的商业企业来促进美国经济。见，例如，Sunshine State Reg'l Ctr., Inc. v. Dir., USCIS，143 F.4th 1331，1335（11th Cir. 2025）。该法向合格移民投资者提供签证，这些投资者将通过投资美国企业并为美国工人创造就业岗位来促进美国经济增长。见该法第203(b)(5)(A)条；另见6 USCIS Policy Manual G.1(A)，www.uscis.gov/policy-manual。

申请人投资于一个与USCIS指定区域中心相关联的项目，该区域中心汇集投资者资金用于合格项目，以促进特定地理区域的经济增长。见商务部、司法部和国务院，

《1993年司法及相关机构拨款法案》，Pub. L. No. 102-395，第610条，106 Stat. 1828（1992），经修订。参与区域中心计划的外国人不必仅依赖新商业企业直接创造的就业岗位，还可以基于对新商业实体以外的雇主所创造的间接就业岗位的估算，满足法定的就业创造要求。8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(iii)；另见Sunshine State Reg'l Ctr.，143 F.4th第1335页。为证明间接就业岗位的创造，区域中心投资者可以使用合理的经济或统计方法。同上。

对于2022年3月15日之前提交的申请，如本申请，外国人所需的标准EB-5投资金额为100万美元。该法案第203(b)(5)(C)条（2021年）。但申请人投资于目标就业区（TEA）——农村或高失业率地区。同上。因此，他只需投资500,000美元。同上。

要符合移民投资者资格，申请人必须在三个主要方面证明资格：

• 投资所需金额的合法来源资本； • 设立新商业企业；以及 • 创造就业。 见8 C.F.R. § 204.6(i)(1)、(2)、(3)、(4)。

II. 分析

A. 商业活动

移民投资者必须证明其已投资或正在积极投资资本于新的美国商业企业。该法案第203(b)(5)(A)(i)条；8 C.F.R. § 204.6(i)。申请必须包括“证明申请人已将所需金额的资本置于风险之中，以获取资本回报的证据”。8 C.F.R. § 204.6(i)(2)。在此语境下，“处于风险之中”一词意味着“既有收益也有损失”的可能性。Matter of Izummi，22 I&N Dec. 169，187（Assoc. Comm'r 1998）。

证明资本处于风险之中还需要证明商业活动。Matter of Ho，22 I&N Dec. 206，210（Assoc. Comm'r 1998）。

在可以说提供给商业企业的资本已被置于风险之中之前，申请人必须提供一些实际开展商业活动的证据；否则，无法保证资金实际上将被用于开展商业企业的业务。

同上。

在Ho案中，一名外国人声称他已投资500,000美元成立一家美国公司，该公司将从台湾进口汽车车轮并在美国销售。Matter of Ho，22 I&N Dec. 第207、209页。该公司的商业计划表明其销售将在申请提交后三至六个月开始。同上，第209页。申请人证明该公司租赁了展示厅空间。同上。

但该申请缺乏证据证明该公司已经：购买库存或办公设备；与潜在供应商进行谈判；或为该展厅获得公用事业服务。同上。我们得出结论：“该申请人仅签署租赁协议这一最低限度的行为，在没有更多证据的情况下，是不够的。”同上，第210页；另见《美国公民及移民服务局政策手册》G.2(A)(2)（“仅仅设立新商业企业并注入资本以及签署商业租赁协议，不足以表明移民投资者已将其资本置于风险之中。”）。

在本案中，申请人证明，2019年5月，他向一家新商业企业（NCE）投资了500,000美元，该企业拟从10名外国投资者处汇集5,000,000美元，并将全部金额借给一家创造就业实体（JCE），该实体将在目标就业区（TEA）建造和运营一家美国酒店。他提交了以下文件的副本：酒店的建筑工程规格；2023年最高18.1百万美元的项目融资要约；证明该项目自2017年起与一家连锁酒店签订特许经营协议的证据；以及开发商于2021年获得的拆除该场地建筑物的许可。

FOD认定申请人的商业活动证据不足。FOD称：“当项目目标是建造和运营酒店时，规划和构思并不等同于开展业务。”

我们不同意。在申请提交时，记录显示NCE和JCE已签订贷款协议。当时的记录还包括商业计划书、经济影响分析和酒店特许经营协议。此外，在申请提交约四个月后，建筑师完成了酒店设计。正如FOD所认定的，融资要约在申请人提交时已经过期。尽管如此，该要约表明该项目曾寻求贷款并且很可能能够获得贷款。因此，与Ho案中的外国人不同，申请人提交的关于其项目商业活动的证据不仅仅是“最低限度”的证据。

申请人提供的关于其项目商业活动的证据足以证明其资本将用于开发拟议的酒店。因此，我们将撤回FOD的相反认定。

B. 创造就业

为证明新商业企业将为每名外国投资者创造至少10个符合条件的全职岗位，申请人必须提交：

• 如果此类员工已被雇用，10名符合条件工人的相关税务记录副本；I-9表，就业资格验证；或其他类似文件；或 • 一份“综合商业计划书”的副本，表明由于新商业企业的性质和预计规模，将产生至少10个符合条件的员工，并讨论在申请裁决后两年内雇用他们的近似日期。

8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)。要做到综合，“商业计划书必须可信。”Matter of Ho，19 I&N Dec. 第213页。

l. 商业计划的可信性

为满足创造就业的要求，申请人提交了酒店项目商业计划的副本。最近一版于2023年提交，预计共创造159.4个就业岗位：19.8个直接就业岗位；以及139.6个间接就业岗位。申请人必须证明该项目可能为每名外籍投资者创造至少10个全职就业岗位。见 8 C.F.R. § 204.6(g)(l)（“新商业企业的设立可作为外籍投资者分类申请的依据……前提是每笔个人投资为合格雇员创造至少十个全职岗位。”）USCIS记录和NCE的2024年联邦所得税申报表显示，该酒店项目有四名外籍投资者，每人出资500,000美元，EB-5资金总额为2百万美元。但申请人在上诉中以及其应FOD补充证据请求（RFE）而提交的2023年商业计划预计EB-5出资为5百万美元，暗示最多可能有10名潜在外籍投资者。如果我们按四名外籍投资者计算所需合格就业岗位数量，则需要总共40个就业岗位。如果我们按10名外籍投资者计算，申请人就必须证明创造了至少100个就业岗位。无论哪种情况，2023年商业计划若可信，则表明该项目将创造足够的就业岗位。

然而，FOD质疑2023年商业计划的可信性。FOD指出，截至申请人2024年提交动议材料时，拟建酒店尚未开工。FOD认定，商业计划反映出项目时间表未实现，且缺乏资金和施工许可。FOD还指出，在试图通过征收征用项目财产后，酒店所在地的镇就土地起诉了开发商。1 考虑到一个类似的进展缓慢的EB-5项目的证据，一家联邦法院维持了USCIS的认定，即辅助生活设施预计建设近四年的延迟（2012年至2016年）削弱了该项目商业计划的可信性。Doe v. USCIS, No. 15 CV 10958, 2017 WL 770998, at *5 (N.D. Ill. Feb. 28, 2017)。法院指出：

[该]机构具体引用了更新的时间表，但认定尽管有此证据，项目中施工延误的次数意味着USCIS无法认定Doe已履行其举证责任，证明在裁决后两年半内将创造所需数量的就业岗位。2 同上。

与Doe案中的项目类似，申请人所投资酒店项目的预计竣工日期已延迟近八年。最初的2017年商业计划预计酒店于2019年竣工。申请人现在预计于2027年10月竣工。此外，商业计划的估算依赖于5百万美元的EB-5资金。但截至2024年底，该项目仅有2

1 “征收是政府未经所有者同意为公共用途取得财产的权力。”l t 2 0 2 1)。记录显示，一家与NCE和JCE共享共同所有权的公司拥有拟建酒店物业。 2 如前所述，申请人必须在申请裁决后两年内证明创造了所需数量的就业岗位。8 C.F.R. § 204.5(j)(4)(i)(B)。然而，USCIS将该期限延长六个月。参见 generally 6 USCIS Policy Manual G.2(D)(5)（“2年期限被视为在F01m 1-526[外籍投资者移民申请]裁决后6个月开始。”）

百万美元的外国投资者出资。申请人未能充分解释该项目将如何吸引更多EB-5投资者或获得额外300万美元融资，以按照商业计划和时间表完成建设。

此外，记录中包含关于酒店项目总成本和资金的不一致估算。2023年商业计划估算总成本约为2000万美元。但同样于2023年提交的开发商贷款演示文稿副本显示，项目总成本接近3200万美元。此外，在上诉中，申请人再次估算项目总成本约为2000万美元。但他表示项目资金超过4000万美元，包括“5,000,000美元EB-5资金、18,100,000美元债务/银行融资贷款和17,822,906美元所有者权益”。这些未解释的差异也使商业计划的可信度受到质疑。参见Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（要求申请人以独立、客观的证据解决记录中的不一致之处，指明真相所在）。

在上诉中，申请人主张，FOD在认定项目商业计划不可信时，不当引用了关于拟建酒店物业的法律纠纷。他表示：

仅因某些第三方对……物业所有者提起诉讼就拒绝申请是违法的。与Town……之间关于征用权下财产扣押的法律程序……正由物业所有者进行充分抗辩。

然而，FOD对物业诉讼的考虑符合法规和判例法。“与福利请求相关的任何提交证据均被纳入并视为该请求的一部分。”8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。在依据优势证据标准裁决申请时，USCIS会审查每项证据的相关性、证明价值和可信度，无论是单独审查还是在证据整体的背景下审查，以确定待证明的事实是否“更可能而非不可能”或“可能”为真。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。

申请人的动议包含了关于拟建酒店物业法律纠纷的证据，包括新闻文章和法庭文件的副本。这些材料与申请的裁决相关，因为该诉讼使该物业作为酒店选址的可用性受到质疑。该证据也具有证明价值和可信度。因此，FOD适当考虑了该证据。

申请人还主张，与FOD的认定相反，项目建设已经开始。项目经理的一封信指出，2023年11月，工人完成了酒店选址附近一座巨型历史时钟的修复工作。但项目的商业计划不包括时钟方面的工作。此外，项目经理的信将酒店项目描述为“随时可开工”，并表示“全面施工”预计要到2025年10月才开始。因此，FOD合理认定酒店建设尚未开始。

申请人进一步主张，酒店项目因超出其控制的因素而延迟，包括COVID-19疫情和关于该物业的法庭案件。但正如FOD所认定的，疫情直到2020年才袭击美国。因此，开发商在疫情之前有超过两年的时间来推进项目。

申请人项目的商业计划未能可信地证明其可能创造所需数量的员工。因此，我们将维持FOD的认定。

2. 就业创造计算方法

我们也将维持FOD的认定，即申请人计算项目将创造的就业岗位数量的方法不合理。就业创造计算方法依赖于项目商业计划中的数字和输入。由于商业计划不可信，就业创造计算方法不合理。参见 Doe v. USCIS, 410 F. Supp. 3d 86, 104 (D.D.C. 2019)（认定申请人的就业创造"分析只有在作为该分析基础的商业计划足够全面时才合理"）。

C. 投资可用于创造就业

FOD最初认定申请人未证明其投资可用于创造就业。参见 Matter of lzummi, 22 I&N Dec. at 179（"全额资金必须提供给最直接负责创造该申请所依据的就业的企业"）；另参见 6 USCIS Policy Manual G.2(A)(2)（"[T]投资移民必须证明资本已投入新商业企业，且全额资金随后已提供给创造就业的企业。"）然而，FOD的动议决定并未引用这一拒绝理由。

FOD曾发出补充证据请求（RFE），要求证明NCE已将申请人的全部500,000美元投资转交给JCE。他回复了JCE的银行对账单副本，显示其在2019年和2020年共收到2百万美元。银行对账单表明，JCE的账户收到两笔500,000美元电汇——一笔在2019年8月，另一笔在2020年2月——以及2019年9月的一笔1百万美元电汇。

银行对账单不足以证明NCE已将申请人的全部投资转交给JCE。对账单未表明哪笔电汇包含其投资，也未表明电汇来自何处。此外，记录中不包含NCE的银行对账单，以显示其在同一天转出了JCE所收到的相同金额。

FOD的RFE及其初始决定已通知申请人这一证据缺陷，并为其提供了合理的提交证据机会。因此，我们也将因缺乏其投资可供JCE使用的充分证据而驳回上诉。

III. 结论

申请人证明了足够的商业活动，以显示其投资资金处于风险之中。但他未能证明该项目将创造所需数量的就业岗位，也未能证明其投资可供JCE使用。

裁定：上诉被驳回。

通知：本裁定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而依据该法第240条面临遣返程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并导致其未来无法获得签证或其他移民福利。