EB-5 区域中心投资者上诉：AAO 因 FOD 拒绝理由不清晰而撤回决定并发回重审

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：37626522 日期：2025年9月10日

对实地运营局（FOD）决定的上诉

表格 I-526，外国企业家移民申请

申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)寻求移民投资者分类。1 这第五类优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在美国境内新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本、且该企业将惠及美国经济并为合格雇员创造至少十（10）个全职职位的外国人。外国人可投资于与USCIS指定区域中心相关联的项目。见《1993年商务部、司法部、国务院、司法机构及相关机构拨款法》，Pub. L. No. 102-395，第610条，106 Stat. 1828（1992），经修订。

实地运营局（FOD）否决了该申请，认定记录未能证明：(1) 申请人将所需金额的资本置于风险之中，(2) 商业计划在描述该投资将如何产生所需就业方面是可信的，以及 (3) 用于估算就业创造的经济方法是合理的。此事现依据8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。

在上诉中，申请人主张资本已全额投资于NCE的项目，且FOD的相反结论基于对存在缺陷证据的选择性解读。申请人还主张，尽管遭遇挫折，NCE的项目已完成并创造了所需的永久就业。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 369，375-76（AAO 2010）。本办公室对此事中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc.，26 I&N Dec. 537，537 n.2（AAO 2015）。经重新审查，本办公室将撤销FOD的决定，并将此事发回重审，以按照以下分析作出新决定。

1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于该法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022）。由于申请人于2019年8月23日提交申请，该日存在的相关法律管辖本次上诉裁决。

一、法律

如果外国人将所需金额的合格资本投资于新商业企业（NCE），则可以被归类为移民投资者。8 C.F.R. § 204.6(e)（对“商业企业”作出定义）。投资者必须证明该投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职工作岗位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。移民投资者可以将所需资金直接投资于NCE，也可以通过区域中心进行投资。2 区域中心向USCIS申请指定以参与EB-5计划。经指定的区域中心确定并与NCE合作，而NCE又关联于特定的投资项目，该项目由NCE直接承接，或由一个或多个称为“就业创造实体”（JCE）的独立实体承接。区域中心可以为直接或间接创造就业的合格项目汇集移民（及其他）投资者的资金。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii)。

8 C.F.R. § 204.6(j)(2)的规定要求，外国投资者必须证明其已投资或正在积极投资所需金额的资本，并且必须提交证据，证明其已将所需金额的资本置于风险之中，目的是使置于风险中的资本产生回报。先例裁决Matter of Izummi，22 I&N Dec. 169, 179（Assoc. Comm'r 1998）解释称，投资者要证明其已将投资资金置于风险之中以产生回报，“[EB-5]资金的全额必须提供给最直接负责创造该申请所依据的就业的商业实体。”

申请人不须证明NCE已经创造了10个合格雇员的全职职位。但是，如果尚未创造这些就业岗位，申请人必须包括一份全面的商业计划，说明由于NCE的性质和预计规模，将在未来两年内产生不少于10个合格雇员的需求，包括大致日期，以及这些雇员将于何时被雇用。3 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)。

要成为“全面”的商业计划，“必须足够详细，以允许[USCIS]就创造就业的潜力得出合理推论。”Matter of Ho，22 I&N Dec. 206, 213（Assoc. Comm'r 1998）。结论性断言不能使USCIS确定创造就业的预测是否比充满希望的猜测更可靠。Id. 最重要的是，商业计划必须可信。Id.

根据法规和条例，在区域中心内投资于NCE的申请人可以依赖经济方法来证明该投资将因对NCE的投资而创造间接就业，但此类方法必须合理。参见Appropriations Act第610条；8 C.F.R. §§ 204.6(e)、(j)(4)(iii)、(m)(7)(ii)。申请人必须提供充分证据，使USCIS能够确定所使用的方法是否合理。

间接就业是指在NCE之外持有但由NCE创造的就业。它们包括可能被视为“经济上直接”的就业，例如由JCE直接创造的就业，

2 区域中心是参与促进经济增长的经济单位，“包括……改善区域生产力、创造就业和增加国内资本投资。”参见8 C.F.R. § 204.6(e)。 3 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所述的两年就业创造期自申请裁定后六个月起算。

并非同时也是NCE。它们还包括经济上间接的就业岗位，例如供应链下游的岗位，或通过增加支出所创造的引致就业岗位。

II. 分析

申请人主张其资格基于2019年10月16日向 LLC（NCE）投资500,000美元，依据,-----....;__----'-------<----------,JD LLC。记录显示，~-------~ LLC（JCE）将建造一栋10层公寓楼，底层为零售空间。包括申请人在内的EB-5投资者将为该项目提供5.5百万美元，该项目的预计成本估计为49百万美元。

FOD就施工延误及其对商业计划可信度和用于估算就业创造的经济方法的影响相关问题，以及有关破产申请和针对参与该项目管理人员的法律诉讼问题，发出了拒绝意向通知（NOID）。在申请人回应NOID后，FOD拒绝了该申请。

FOD拒绝的依据不明确。在讨论申请人的全部资本是否处于风险之中并提供给最直接负责创造就业的企业时，FOD的决定首先引入了为回应NOID而提交的一项材料：I I LLC联合第11章清算计划的披露声明。FOD引用了该破产计划中提及十三名EB-5申请人——其中包括申请人——每人向NCE投资450,000美元的一节，以及另外四名投资者每人向另一家NCE投资500,000美元。接下来，FOD的拒绝决定转向该项目一名前经理的陈述，该陈述描述了使用会计师事务所重建NCE的财务历史。FOD随后提供以下内容：

申请人的律师主张，这是关于NCE托管账户中10%留存款的误解。I I ~-------~ LLC的托管协议不支持这一解释，因为该协议也包含一项几乎相同的留存条款（为5%），且法院指出全额已投资于NCE。该证据连同为NOID回应和破产法院所开发的证据表明，所需投资并提供给最直接负责创造就业的企业（JCE）的最低必要资金并未收到，因此不符合该计划的资格要求。

该决定未解释破产计划或托管协议中的条款与FOD关于申请人的投资未处于风险之中或未提供给JCE的认定之间有何关联。该决定未指明._________________. LLC与本申请之间的关系，也未分析或以其他方式阐述申请人或代理律师所作主张中存在的任何误解或无依据的解释。此处对“证据”的提及未具体说明FOD在得出结论时使用了何种证据，也未提供FOD在作出认定时所使用的推理。关于破产，FOD的拒绝决定仅称，“根据所提供的证据，NCE和JCE的业务持续性质似乎并不明确”（原文引用），并针对以下内容强调：

8 C.F.R. § 204.6(e)：“商业企业指为持续开展合法业务而成立的任何营利性活动。先前业务活动的性质是清楚的，而未来的活动、管理和新资金的接收似乎不清楚。”

FOD的决定还就创造就业问题的结论提供了不充分的解释。4 该否决似乎将商业计划的可信度和用于估算创造就业的经济方法都同破产计划挂钩，称“商业计划没有涉及项目的现实和所有资金流动”。FOD的否决在没有解释的情况下得出结论称，“不清楚NCE和JCE是否已经或将继续开展合法业务”，并且破产计划“不能满足任何Matter ofHo商业计划的最基本问题，例如NCE和JCE在两者都没有管理合伙人、JCE所依赖的公司在完成项目方面也没有管理合伙人的情况下将如何运营”（引文照原文）。FOD随后得出结论称，申请人未能证明用于证明间接就业创造的经济方法是合理的，因为用于支持经济模型输入的信息来自FOD认定不可信的商业计划。

FOD没有清楚地讨论和分析申请人关于项目完成的证据，或关于项目EB-5投资资金可用性的证据，以使受影响一方有公平机会对该决定提出异议，也使我们有机会进行有意义的 appellate review。官员必须充分解释否决签证申请的具体理由。8 C.F.R. § 103.3(a)(l )(i)。 如果没有对否决的具体解释，也没有充分通知为何提交的证据不足以确立资格，申请人就没有公平机会通过动议或上诉程序对否决提出异议。参见，例如，Matter ofM-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以使答辩人有有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。 在此，FOD引用了记录中的各种要素，却没有提供将这些要素联系起来的论证，以完整呈现FOD否决依据的全貌。

由于FOD提出了不清楚且不完整的分析，我们将案件发回重审，以进一步审查，并由FOD提供准确且充分的否决理由说明。如果FOD在发回重审后的裁定具有决定性，FOD应按照8 C.F.R. § 103.3(a)(l)(i)的要求清楚解释否决的具体理由。因此，我们将撤回FOD的决定，并将该事项发回重审以进一步考虑并作出新决定。在发回重审时，FOD应重新评估最初提交的证据以及申请人在上诉中的主张。

命令：FOD的决定被撤回。该事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。

4 参见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)。