EB-5 投资人 I-526 上诉：因 FOD 说理不清且资金路径存疑而撤销原决定并发回重审

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：37657154 日期：2025年9月16日

对实地运营局（FOD）决定的上诉

I-526表格，外国企业家移民申请

申请人寻求根据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)，被归类为移民投资者。1 这第五优先（EB-5）类别使符合条件的移民可获得移民签证，条件是其将所需金额的合格资本投资于一个新的商业企业（NCE），该企业将有利于美国经济，并为符合条件的雇员创造至少10个全职职位。外国人可以投资于与USCIS指定区域中心相关联的项目。见《1993年商务部、司法部、国务院、司法机构及相关机构拨款法》（拨款法），Pub. L. No. 102-395, § 610, 106 Stat. 1828 (1992)，经修订。

FOD拒绝了该申请，认定记录未能证明：(1) 申请人将所需金额的资本置于风险之中；(2) 商业计划在描述该投资将如何导致所需就业创造方面是可信的；以及 (3) 用于估算就业创造的经济方法是合理的。此事现根据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。

在上诉中，申请人主张其资本已完全投资于NCE的项目，且FOD的相反结论基于对存在缺陷证据的选择性解读。申请人还主张，尽管遭遇挫折，NCE的项目已完成并创造了所需的永久就业。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事中的问题重新审理。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审理，本办公室将撤销FOD的决定，并将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。

1 2022年3月15日颁布的《2022年EB-5改革与诚信法》修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于该法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5) (2022)。申请人于2019年10月15日提交了该申请。该日存在的相关法律管辖本次上诉裁决。

一、法律

外国人如果在一家新商业企业（NCE）中投入所需金额的合格资本，即可被归类为移民投资者。8 C.F.R. § 204.6(e)（对“商业企业”的定义）。投资者必须证明该投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职工作岗位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。移民投资者可以将所需资金直接投资于一家NCE，或通过区域中心进行投资。2 区域中心向USCIS申请指定以参与EB-5项目。被指定的区域中心识别并与NCE合作，而NCE又与某一特定投资项目相关联，该项目由NCE直接承担，或由一个或多个称为“就业创造实体”（JCE）的独立实体承担。区域中心可以为直接或间接创造就业的合格项目汇集移民（及其他）投资者资金。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii)。

8 C.F.R. § 204.6(j)(2)的规定要求，外国投资者必须证明其已投入或正在积极投入所需金额的资本，并且必须提交证据，证明其已将所需金额的资本置于风险之中，以产生所投入资本的投资回报。先例裁决Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 179 (Assoc. Comm'r 1998)解释称，投资者要证明其已将投资资金置于风险之中以产生回报，“[EB-5]资金的全额必须提供给最直接负责创造申请所依据就业的企业。”

申请人不须证明NCE已经创造了10个合格雇员的全职岗位。但是，如果尚未创造这些岗位，申请人必须包含一份全面的商业计划，说明由于NCE的性质和预计规模，将在未来两年内产生不少于10个合格雇员的需求，包括大致日期，以及这些雇员将于何时被雇用。3 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)。

要成为“全面的”，商业计划“必须足够详细，使[USCIS]能够就创造就业潜力得出合理推论。”Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。结论性主张不能使USCIS确定创造就业的预测是否比充满希望的猜测更可靠。Id. 最重要的是，商业计划必须可信。Id.

根据法规和条例，在区域中心内的NCE投资的申请人可以依赖经济方法来证明该投资将因对NCE的投资而创造间接就业，但此类方法必须合理。见Appropriations Act第610条；8 C.F.R. §§ 204.6(e), (j)(4)(iii), (m)(7)(ii)。申请人必须提供充分证据，使USCIS能够确定所使用的方法是否合理。

间接就业是指在NCE之外持有、但因NCE而创造的就业。它们包括可能被视为“经济上直接”的就业，例如由JCE直接创造的就业，

2 区域中心是参与促进经济增长的经济单位，“包括……提高区域生产力、创造就业和增加国内资本投资。”见8 C.F.R. § 204.6(e)。 3 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所述的两年就业创造期自申请裁定后六个月起算。

并非同时也是NCE。它们还包括经济上间接的就业岗位，例如供应链更下游的岗位，或通过支出增加所诱发的岗位。

II. 分析

申请人基于2019年10月11日向Kthe NCE）投资500,000美元主张资格，依据~---~---~------- 记录显示，~----------~（JCE）将建造一栋带底层零售空间的十层公寓楼。包括申请人在内的EB-5投资者将为该项目提供5.5百万美元，该项目的预计成本估计为49百万美元。

FOD就施工延误及其对商业计划可信度和用于估算就业创造的经济方法的影响相关问题，以及涉及破产申请和针对参与该项目管理人员的法律诉讼问题，发出了拒绝意向通知（NOID）。在申请人回应NOID后，FOD拒绝了该申请。

FOD拒绝的依据不明确。在讨论申请人的资金是否处于风险之中并提供给最直接负责创造就业的企业时，FOD首先引入了为回应NOID而提交的一项材料：关于l I联合第11章清算计划的披露声明。FOD引用了该破产计划中提及十三名EB-5申请人——该群体包括申请人——每人向NCE投资450,000美元，以及另外四名投资者每人向一个单独的NCE投资500,000美元的部分。接下来，FOD的拒绝决定转向该项目一名前经理的陈述，该陈述描述了使用会计师事务所重建NCE财务历史的情况。FOD随后表示：

申请人的律师主张，这是关于NCE托管账户中10%留存款的误解。l I ~---------~的托管协议不支持这一解释，因为该协议也包含几乎相同的留存条款（为5%），且法院指出全额 已投资于NCE。该证据连同为NOID回应和破产法院开发的证据表明，所需投资并提供给最直接负责创造就业的企业（JCE）的最低必要资金未被收到，因此不符合该项目资格要求。

该决定未解释破产计划或托管协议条款与FOD关于申请人的投资未处于风险之中或未提供给JCE的认定之间有何关联。该决定未指明~--------------~与本申请之间的关系，也未分析或以其他方式阐述申请人或代理律师所作主张中存在的任何误解或无依据解释。此处提及的“证据”未具体说明FOD在得出结论时使用了何种证据，也未提供FOD作出认定时所使用的推理。关于破产，FOD表示：

该企业（无论是NCE还是JCE）的持续经营性质，根据所提供的证据似乎并不明确。8 C.F.R. § 204.6(e) 规定了以下定义（部分）：“商业企业指为持续开展合法业务而成立的任何营利性活动。”先前业务活动的性质是明确的，而未来的活动、管理以及新资金的收取似乎不明确。

FOD的决定对有关创造就业问题的结论进一步提供了不充分的解释。4 该否决似乎将商业计划书和用于估算创造就业的经济方法学的可信度都与破产计划挂钩，称“商业计划书未涉及项目的现实情况和所有资金流动。”在没有解释的情况下，FOD得出结论称“[尚不清楚NCE和JCE是否已经或将继续开展合法业务向前推进]”，并且破产计划中的信息“不能满足任何Matter of Ho商业计划书的最基本问题，例如NCE和JCE将如何在两者均无管理合伙人的情况下运营，以及JCE在完成项目时所依赖的专业知识和支持的公司”（引文照录）。FOD随后得出结论称，申请人未能证明用于证明间接就业创造的经济方法学是合理的，因为用于支持经济模型输入值的信息基础来自FOD认定为不可信的商业计划书。

FOD没有清楚地讨论和分析申请人关于项目完工的证据，或关于EB-5投资资金可用于该项目的证据，以至于受影响的一方没有公平机会对该决定提出异议，我们也没有机会进行有意义的 appellate review。官员必须充分解释否决签证申请的具体理由。8 C.F.R. § 103.3(a)(l)(i)。在缺乏否决的具体解释和对所提交证据为何不足以确立资格的充分通知的情况下，申请人在复议或上诉程序中不具有对否决提出异议的公平机会。参见，例如，Matter of M-P-，20 I&N Dec. 786（BIA 1994）（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以使答辩人有机会在上诉中对裁定提出有意义的质疑）。在此，FOD引用了记录中的各种要素，但未提供将这些要素联系在一起的论证，以形成FOD否决依据的完整图景。

由于FOD提出了不明确且不完整的分析，我们将案件发回重审以进行进一步审查，并要求FOD提供准确且充分的否决理由说明。如果FOD在发回重审后的裁定具有决定性，FOD应按照8 C.F.R. § 103.3(a)(l)(i)的要求清楚解释否决的具体理由。因此，我们将撤销FOD的决定，并将该事项发回重审以进行进一步审议并作出新决定。在发回重审时，FOD应重新评估最初提交的证据以及申请人在上诉中提出的主张。

III. 附加问题

除FOD决定中提出的问题外，我们注意到记录未能充分确立申请人投资于NCE的资金路径。这一附加问题需要解决。

4 参见 8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)。

此外，申请人的投资资本必须来源于合法渠道。8 C.F.R. § 204.6(e), (i)。记录必须追溯资金回到合法来源的完整路径。Borushevskyi v. USCIS, 664 F. Supp. 3d 117, 129 (D.D.C. 2023), aff'd, 2024 WL 2762146 (D.C. Cir. May 30, 2024)（认定证明资金的“完整路径”是USCIS的权威立场，并为其他相关先例决定所认可）；另见 Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 210-11；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 195 (Assoc. Comm'r 1998)。

申请人表示，她从其公公处收到515,000美元作为赠与，其公公姓名首字母为S.A.A.S.。记录显示了S.A.A.S.如何积累这些资金，并显示了从S.A.A.S.的银行账户转入申请人账户的转账。但记录中不包含S.A.A.S.的声明，以说明转账的目的以及可能附加的任何条件。相反，申请人提交了一份“赠与协议”的副本，其中S.A.A.S.向其女儿（姓名首字母为S.K.A.）作出525,000美元的无条件赠与，以便S.K.A.能够投资该资金以支持其自己的EB-5申请。这封写给其女儿的单独信函的存在，并不必然得出以下结论：S.A.A.S.出于相同目的、在不期望偿还的情况下，向其儿媳即申请人赠与了515,000美元。在没有证据表明S.A.A.S.如所称那样将资金作为赠与而非作为借款或为其他特定目的给予她的情况下，申请人未能证明她可以合法使用这些资金投资于NCE。

IV. 结论

FOD必须作出新的决定，更全面地评估记录中的证据，并且在否决的情况下，更清楚地解释否决的理由。FOD还必须考虑申请人投资资金链条中的缺口，并给予她机会处理该额外问题。

命令：FOD的决定被撤回。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。