USCIS身份调整新政五大要点：境内调整被视为自由裁量救济

5月21日，美国移民局公布了一项关于境内身份调整（AOS）的重大政策调整。根据这一调整，外籍人士若想在美国境内转换身份、申请绿卡，将被视为一种行政恩典，只有在“特殊情况”下才可能获得批准；而大多数非移民则需回到母国，通过领事程序申请移民签证。

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美国公民及移民服务局（USCIS）于今日公布一项新调整，对象是在美国境内提交永久居留权申请的人士，而非向海外美国领事馆提出申请者。该局改变了对此类身份调整申请的处理方式。对不少申请人而言，这一政策意味着实际操作层面将出现显著变化。不过，新发布的政治备忘录同时说明，部分身份调整申请人所受冲击或许相对有限，尤其是H-1B与L-1工作人员及其家属；原因在于这些签证类别设有专门法规，允许其具有“双重意图”。

几十年来，USCIS在处理身份调整时一直沿用一套固定的程序。面对这一突然出台的变化，以下列出五项关键要点以及常见问题解答：

1. 身份调整目前仅在“特殊情况”下才会获批。

USCIS发布了一份新备忘录。该备忘录提出，外籍人士若想将身份调整为永久居民（即绿卡），通常应在美国境外通过美国国务院的领事程序办理，而不应继续留在美国境内完成身份调整。按照新指南，境内身份调整被定位为美国政府行使自由裁量权的一种行政恩典，只面向“特殊情况”保留使用。

不过，USCIS 备忘录也提到，对于允许“双重意图”的非移民类别——比如 H-1B、L-1 以及随行的 H-4 和 L-2 家属——新政策带来的影响或许相对有限。这类签证持有人申请身份调整，并不会与他们保持短期签证身份相矛盾。所谓双重意图，是指个人既可以合法地计划以 H-1B 或 L-1 工作签证在美国短期居留，也可以同时打算日后申请永久居民身份。双重意图在商业移民法中是一个成熟的概念，联邦法律和法规对其的支持已持续数十年。

不过，USCIS的政策备忘录也指出，仅凭保持H-1B或L-1这类双重意图身份，并不足以确保移民局会作出有利裁定。是否批准身份调整，仍由USCIS官员权衡决定。需要说明的是，身份调整申请历来都属于移民局的自由裁量事项。

2. 非移民预计需要离开美国，并在海外申请移民签证。

按照该政策，以短期签证在美停留的人员（包括学生、部分短期工作者或游客）若希望取得绿卡，可能须返回母国提出申请。他们不能再将短期停留当作获取永久居留权的跳板。

3. 依然保留逐案审查机制。

在评估某人是否具备足以支持境内身份调整的“特殊”情形时，USCIS官员须逐案审视所有相关因素与信息，这是移民局提出的要求。该备忘录未逐一罗列何为“特殊情况”，而是指示官员依据USCIS现行政策，对各项相关因素作通盘权衡，这些因素包括：

• 违反移民法的行为

• 欺诈或虚假陈述

• 外籍人士的入境或假释申请是否违反了法律、法规和政策

• 入境后的行为表现

• 未能按预期离境

• 家庭联系、移民身份和历史记录，以及良好的道德品行

备忘录强调，外籍人士未能遵守非移民入境或假释条件，以及未能按期离境，是“高度相关”的负面因素。

4. 备忘录没有对“特殊情况”做出明确定义。

这份政策备忘录并未单独给出定义、核对清单或具体示例，用以说明何种情形可被认定为符合境内身份调整所需的“特殊情况”。与之不同，备忘录把身份调整本身界定为一种“特殊”的救济方式，并据此要求官员在逐案审查过程中，围绕全部情况展开范围广泛的自由裁量分析。

5. 官方的目标是减少非法逾期滞留并重新分配USCIS的资源。

USCIS 指出，让申请人回到母国提交申请，有助于减少那些申请被拒者在美国非法滞留的可能性。同时，此举也能释放该机构的资源，使其得以集中处理其他优先事务，例如向犯罪及人口贩卖受害者发放签证、审理入籍申请以及其他案件。USCIS 不认为这是一项新出台的规定，而将其视为对既有移民法律和法院判例的贯彻执行。

常见问题解答

在我们等待USCIS出台进一步指南和新政实际操作经验的同时，以下是一些常见的问题和解答。

1. 新政下还能提交I-485身份调整申请吗？

确实，新递交的 I-485 申请仍可被该机构接收。这份新指导备忘录的发送对象，是那些负责对 I-485 申请作出批准或拒绝决定的 USCIS 官员。备忘录的核心要求是：官员应将身份调整看作“一种特殊的自由裁量救济”。若申请人未能证明存在不同寻常的有利条件，官员便有权拒绝其申请。不过，该备忘录并未要求该机构停止接受或接收新的 I-485 申请文件。

这里存在一项关键区分：按照移民法，递交 I-485 表格的资格由法规（INA 第 245 条）与规章（8 CFR 第 245 条）共同规范，申请人须符合其中设定的各项条件。只要申请人满足这些基本要求，一份单纯的政策备忘录就无法否定其依法享有的申请权利。

2. 新政对审理中的I-485申请有何影响？

该备忘录的性质是自由裁量指导文件，用于告诉官员在审理身份调整申请时应当怎样运用自由裁量权。由于有利的自由裁量权只在最终审批环节才作评估，因此这一更严格的标准对所有尚未获批的 I-485 申请都适用，不论申请是何时递交的。USCIS 政策手册也体现了同样的总体原则：在最终审批时，官员须依据当时的情况判断移民签证是否可用、申请人是否满足全部资格要求，而不能只以提交申请时的情况为准。

需要留意的是，这份备忘录并未设置仅面向未来案件的豁免条款，也没有为已递交的申请提供专门保护。USCIS近期其他政策调整则往往包含此类安排，两者形成明显反差。以2025年8月修订的《儿童身份保护法》（CSPA）年龄计算规则为例，其中明确写道，该规则“仅适用于生效日期当天或之后提交的申请”。而新备忘录没有纳入不溯及既往的“祖父条款”，这一缺失有力说明：当前正在审理中的I-485申请也将受其约束。

I-485申请人可能受到USCIS更严的审查。举例来说，移民局可能发出更多补充材料要求（RFE），或在面谈时追问更多问题，以了解为何在其具体案件中，在境内调整身份比走领事程序更为合适。但对于持双重意图签证的人而言，这类审查或许会宽松许多。

3. 已获批的提前离境许可（Advance Parole）会受这项新规影响吗？

该备忘录既未规定不得持提前离境许可出境，也未规定不得审理 I-131 提前离境许可申请。然而，一旦 I-485 申请遭拒，此前已获批准的提前离境许可文件很可能在同一时间被撤销。

对于未持有双重意图类签证的人而言，新政策可能带来额外风险。一旦申请人选择持提前离境许可出境旅行，那么在I-485申请进入最终审批阶段时，就必须准备好证明自身具备“不同寻常甚至突出的有利条件”。这一要求较以往的操作门槛显著提高。过去，只要申请人符合条件，身份调整通常被视为一项较为常规的程序。

4. 新政会影响我基于未决的I-485申请工卡（EAD），或使用已获批的EAD吗？

首次提交 I-485 的申请人，依然能够一并提出相应的 EAD 申请。不过，新政对 EAD 审批时长、最终能否获批以及获批后有效期长短是否会产生影响，眼下尚无定论。已经签发的 EAD 不会因新政本身而被收回。但需要注意：若 USCIS 否决了尚在审理中的 I-485 申请，那么以该 I-485 为基础取得的 EAD，很可能在同一时间被一并撤销。

5. 这项新政可能会面临联邦法院的法律挑战吗？

考虑到这项政策变动波及范围甚广，身份调整数十年来在移民程序中又始终居于核心位置，加之新规还须适用于USCIS大量积压的待决身份调整申请，与之相关的法律诉讼恐怕难以避免。联邦法院或许会审视多个问题。比如，备忘录若追溯适用于已提交的案件，是否会引发正当程序或信赖利益方面的忧虑？此外，该政策与国会及司法机关以往的做法是否协调一致？

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本文译自老牌律所Quarles文章。下面是移民局备忘录的全文。

主题

身份调整是一项自由裁量权和行政宽容。它是一种非常规的救济手段，允许申请人免除常规的领事馆签证办理程序。

目的

这份备忘录向移民官员及公众作出提示：依据《移民与国籍法》（INA）第245条办理的身份调整，本质上属于自由裁量事项，体现行政宽容，其设计目的并非替代常规的领事馆移民签证处理流程。美国公民及移民服务局（USCIS）对此一贯立场予以重申，并表示作为总体政策，将本着这一共识忠实执行相关法律。

法律依据

• 《移民与国籍法》第103(a)(3)条；《美国法典》第8卷第1103(a)条

• 《移民与国籍法》第245(a)条；《美国法典》第8卷第1255(a)条

背景与分析

长期以来的一项原则是：即便某位外国人满足了身份调整的全部资格条件，也并不意味着他一定能自动获得身份调整。原因在于，根据大多数条款，身份调整的批准仅属于“自由裁量”和“行政宽容”的范畴。移民上诉委员会（BIA）始终将身份调整视为一种“非常规”的救济方式，它使当事人得以绕过常规的移民程序。BIA还明确表示，身份调整“并非旨在替代常规的领事签证签发程序，也不应被授予那些不符合条件的案件”。最高法院也经常例行指出，身份调整是一种行政宽容。下级法院同样将身份调整描述为行政宽容的“非常规行为”。法院一再将身份调整界定为非常规救济。

对于身份调整这一救济方式，最恰当的理解是将其视为一种非常规途径。外籍申请人借助它，不必离开美国，即可绕开既定的常规领事签证流程，进而取得合法永久居留身份。BIA 同样重申，身份调整“并非意在替代常规的领事签证签发程序”。

国会已建立一套详尽的法定框架，用以规范并约束外国人在美国境内进行身份调整。合法移民体系的管理职责，国会已授予国土安全部部长及国土安全部（DHS）。正因如此，行使这一权力时必须格外审慎，并始终将国家利益置于首位。USCIS依据上述授权，代表部长管理合法移民体系。在身份调整程序中，USCIS所作出的裁决，即构成部长不可复审的“决定或行动”，同时也属于法律框架下“关于是否给予救济的判断”。

国会对在美国境内申请身份调整的外国人规定了严格限制，而这些限制并不适用于从美国境外申请移民签证并入境的外国人。多数外国人依据 INA 第 245(a) 条寻求自由裁量的身份调整。该条规定，若外国人是在被“检查并获准入境或获得假释”后身处美国，且符合在美国永久居留的条件，部长“可以基于其自由裁量权”调整其身份。因此，目前身处美国境内但未经检查、未获准入境或未获假释的外国人，通常不具备调整身份的资格。

即便外国人已经过检查并获准入境或获得假释，国会仍对其调整身份的资格施加了额外限制。这些限制不适用于在境外申请移民签证并入境的外国人，这进一步表明国会更倾向于让外国人通过常规的海外领事处理程序移民。INA 第 245(c) 条列举了多类外国人，明确规定除非存在极少数例外，否则禁止其依据 INA 第 245(a) 条申请身份调整；即使他们此前曾经过正当检查并入境或获假释，也依然受此限制。

依据 INA 第 245(a) 条批准身份调整属于自由裁量事项。外国人负有举证责任，须说明移民局为何应作出对其有利的决定。DHS 会结合具体情况，逐案评估申请人是否符合“自由裁量权和行政宽容”的要求。

除针对特定外国人的若干例外情形外，大多数依据 INA 第 245 条寻求调整身份的外国人可分为两类：经检查并获准入境者，以及依据 INA 第 212(d)(5)(A) 条经检查并获得假释者。

外国人可能以“紧急人道主义原因或重大公共利益”为由，被“暂时”假释入境美国。一旦国土安全部部长认定“假释目的已经达成”，这些获假释者就应当离境，或者回到国土安全部报到。

外国人可以以非移民身份入境美国。DHS会对其入境的“时间和条件”作出规定。这样做的目的在于确保在期限届满或者当事人未能维持入境身份时，这些外国人“将离开美国”。

国会在设立非移民入境和假释程序时已明确表示，外国人应当在入境或假释目的达成后离开美国。通常情况下，如果非移民或假释者没有按要求离境，反而寻求调整身份，这就与国会的期望相违背。当然，USCIS也承认存在例外情形，例如具有双重意图的非移民类别，以及只能通过身份调整才能获得永久居民身份的移民类别。尽管经过检查并获准入境或假释的外国人可以申请调整身份，但总体而言，批准这类申请并非常规做法。因为国会的初衷是，外国人在达成向DHS申请假释或非移民入境的目的后应当离境。

除极少数例外，现行法律框架表明，国会期望被假释进入美国或作为非移民进入美国的外国人离境，而不是寻求调整身份。如果这些外国人希望在美国永久居住，国会通常期望他们在境外申请移民签证并入境。虽然这些外国人可能在其他方面符合身份调整的条件，但他们违背了这一期望。他们试图避开常规的领事移民签证程序，并且这通常伴随着违反美国移民法的行为。这些都是不利因素。外国人可能需要“展现出不寻常甚至杰出的有利因素”来抵消这些不利影响。仅仅没有不利因素，本身并不能证明其具备这种不寻常或杰出的有利条件。

指南

如果根据外国人寻求身份调整所依据的移民类别，其本可以通过领事馆程序办理签证，那么移民官员在决定是否作出有利裁决时，必须考虑法院和BIA的一致共识：身份调整是对常规移民签证程序的一种非常规救济，是一项行政宽容行为。

在USCIS拥有自由裁量权的案件中，官员们需要牢记：必须综合所有相关因素和信息，结合整体情况进行考量。例如，现行指南要求官员考虑以下因素：申请人是否违反了美国的移民法或其持有的身份条件；在与USCIS或任何政府机构打交道时，当前或过去是否存在欺诈或提供虚假证词的情况；外国人在申请入境或假释时，是否违反了当时的法律、法规和政策；以及外国人在作为非移民或假释者入境后，其行为是否与该身份或假释的目的相符，或者是否与在申请签证、入境或假释时向领事馆或DHS官员所作的陈述相符。

外国人未能遵守其非移民入境或假释的条件，以及未能按预期离境，这些因素在审批分析中具有高度相关性。尤其是当这种失败与外国人打算在美国永久居住的意图有关，且该外国人本可以通过正常的移民签证程序实现这一目标时，情况更是如此。USCIS提醒其官员，申请身份调整与同时维持具有双重意图类别的非移民身份并不矛盾。

鉴于合法永久居民享有重大特权，USCIS提醒官员必须考虑和权衡记录中的所有相关证据。官员需结合整体情况来决定该外国人是否适合永久居留，以及批准该申请是否符合美国的最佳利益。审批人员必须权衡所有积极和消极因素。这些因素包括家庭关系、移民身份和历史、申请人的道德品行，以及任何有助于决定是否对该外国人行使有利自由裁量权的相关因素。

USCIS提醒官员，在拒绝福利申请时，必须出具拒绝通知书，并以书面形式说明拒绝的具体原因。如果拒绝是基于不利的自由裁量决定，拒绝通知书必须包含一项分析。该分析需列出所考虑的积极和消极因素，并解释为何消极因素的影响超过了积极因素。

基于长期以来的一致共识——即身份调整是一项非常规的行政宽容，并非旨在取代常规的领事馆移民签证程序——USCIS将仔细审查各类身份调整的途径，以及特定申请人群。USCIS可能会针对特定的身份调整类别或人群发布具体的政策指南。这将帮助官员识别哪些申请值得给予这项行政宽容，哪些则不值得。

用途

本政策备忘录仅旨在为USCIS人员履行官方职责提供指导。它并不剥夺他们在做出裁决决定时的自由裁量权。在遣返程序、与美国的诉讼，或以任何其他形式或方式中，任何个人或其他方不得依赖本备忘录来创设任何法律上可执行的实质性或程序性权利或利益。